Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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José Manuel Martínez Fernández

Medidas de fomento del acceso a PYMES a la Contratación Pública

Las PYMES son el sector más amplio y que más empleo genera en el UE (98% de las empresas de la UE), aunque no el que más contratos públicos gestiona (31-38% de la Contratación Pública). Equilibrar este dato no es sólo una cuestión de equidad, sino que se considera esencial para potenciar el desarrollo de la actividad económica y con ella del empleo.

Las PYMES son el sector más amplio y que más empleo genera en el UE, aunque no el que más contratos públicos gestiona. Consideradas por Las Instituciones comunitarias como “espina dorsal de la economía europea”, las pymes constituyen más del 98% de las empresas de la UE (el 99,88% en España). Sin embargo, las pymes sólo ejecutan directamente en torno a un 31-38% de la contratación pública, dato que está muy por debajo del porcentaje del volumen de negocio que generan. Equilibrar este dato no es sólo una cuestión de equidad, sino que se considera esencial para potenciar el desarrollo de la actividad económica y con ella del empleo.

La apuesta decidida por promover una mayor participación de las pequeñas y medianas empresas en la contratación pública ya se plasmó en el «Código europeo de buenas prácticas para facilitar el acceso de las pyme a los contratos públicos» (Comisión 25.06.2008). Este código analiza las dificultades de las pymes para acceder a los contratos públicos en el UE, mismas limitaciones que en España se destacan en el informe «Fomento de la participación de la pequeña y mediana empresa en los procesos de contratación pública», realizado para la Dirección General de Política de la PYME del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Con el objetivo de superar esas dificultades y proponer medidas para facilitar el acceso de las pymes a los contratos del sector público se elaboró el documento «Pensar primero a pequeña escala, «Small Business Act» para Europa: iniciativa en favor de las pequeñas empresas» (Comisión 25.6.2008), al que hicieron sus aportaciones todas las Instituciones de la Unión (Parlamento, Comité de las Regiones, Consejo Económico y Social).

La «Estrategia Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» (Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010), establece la planificación comunitaria de desarrollo para la presente década y plantea entres sus objetivos básicos desarrollar de una economía basada en el conocimiento y la innovación empresarial, especialmente de las pymes. La Estrategia Europa 2020 considera que la contratación pública “desempeña un papel clave” en la consecución de sus objetivos, pues al manejar entorno al 20% del PIB de la UE, pueden contribuir con esos recursos de manera mediata a implementar las políticas de la Unión en materia social, medioambiental, de innovación, y de promoción a las pymes.

En esa línea, las tres nuevas Directivas sobre contratación destacan como uno de los objetivos esenciales de la nueva regulación facilitar el acceso de las PYMES a los contratos públicos, introduciendo flexibilidad en los procedimientos, reduciendo la carga administrativa en los negocios, y evitando requisitos desproporcionados en cuanto a la posición financiera de los candidatos. La Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 relativa a la adjudicación de contratos de concesión destaca en su primer considerando que “debe concederse especial importancia a la mejora de las posibilidades de acceso para las PYME en todos los mercados de concesiones de la Unión”. La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, señala en su considerando 2 que la contratación pública ha de articularse “facilitando en particular la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la contratación pública”, objetivo que se ha incorporado incluso en la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (considerando 4).

Las Directivas prevén medidas concretas para lograr ese objetivo, como la división de los contratos públicos en lotes (art. 46, con la posibilidad de que los Estados lo hagan obligatorio, como figuraba en la propuesta de Directa de la Comisión); la reducción de los requisitos de participación (limitación de las exigencias de solvencia, art. 58); la simplificación general de las obligaciones de información en los procedimientos de contratación («documento europeo único de contratación», consistente en una declaración actualizada del interesado, en sustitución de los certificados expedidos por las autoridades públicas o por terceros que confirmen que el operador económico en cuestión cumple las condiciones legales para participar en la contratación, art. 59);o posibilitar el pago directo a los subcontratistas (71.3).

El legislador español incorporó el objetivo de potenciar la contratación púbica con pymes en la Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía Sostenible, cuyo artículo 37.1, que se incorporó literalmente al 22.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público: “Los entes, organismos y entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites, valorarán la innovación y la incorporación de alta tecnología como aspectos positivos en los procedimientos de contratación pública y promoverán la participación de la pequeña y mediana empresa y el acceso sin coste a la información”.

Las sucesivas reformas del TRLCSP a lo largo del 2013 avanzan medidas para facilitar la participación de las pymes en la contratación pública: Ley 14/2013, de 27 de septiembre de apoyo a emprendedores y su internacionalización, contempla “medidas para eliminar obstáculos al acceso de los emprendedores a la contratación pública, de forma que esta pueda actuar como una auténtica palanca a la expansión y consolidación de empresas”, modificando preceptos del TRLCSP en este sentido (facilitando la solvencia -32.d, 65.1 y 5-; ayudando a buscar socios para formas UTEs - 59.1-; aligerando la carga de las garantías -96.2 y 3, 102.5-; sustituyendo la documentación del sobre A por una declaración responsable -146.4 y 5); Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, establece la Plataforma de contratación del Estado como plataforma única, por enlaces (art. 334 TRLCSP); Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas del sector público, simplifica los requisitos de solvencia y los documentos justificativos -75 a 78- y retoca la regulación de los umbrales para exigir la clasificación arts. 65.1 y DA 4ª TRLCSP.

También la legislación de las CCAA recoge esa apuesta por potenciar la contratación con pymes, baste como ejemplos la Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón; Ley 10/2013, de 21 de octubre, de la Rioja, de apoyo a emprendedores, autónomos y pymes; Ley 14/2013, de 27 de diciembre, de reestructuración del sector público de la CCAA de Galicia, artículo 29, contratación accesible a pymes y empresas incipientes.

Y Ayuntamientos y CCAA han idos aprobando disposiciones normativas internas para estimular la participación de las pequeñas y medianas empresas en su contratación, como el acuerdo de la Generalitat de Catalunya de 16 de abril de 2013, la Carta de compromisos en materia de contratación pública Ayuntamiento de Logroño (10/06/2012), o la Instrucción sobre la eficiencia en la contratación pública Ayuntamiento de Pamplona, de 28 de mayo de 2012.

El objetivo de potenciar la participación de las pymes en la contratación pública (y privada sometida a la directiva 2014/25) es por lo tanto una meta para la que ya se dispone de herramientas normativas positivas, y además ha de ser un principio que permita interpretar nuestro ordenamiento jurídico contractual en la búsqueda del medidas que permitan minimizar las dificultades para que la participación y adjudicación de contratos a pequeñas y medianas empresas, incrementando de manera significativa su participación directa en la gestión de la inversión en el aprovisionamiento de bienes y servicios por parte del sector público.

Para ello se ha de actuar en todas las fases del procedimiento de contratación: preparación, selección-adjudicación y ejecución. Y se ha de hacer además garantizando tres reglas: que tengan cobertura jurídica; que no conlleven gasto adicional significativo para el Ayuntamiento ni para las empresas; que no afecten al objetivo de selección de la oferta económicamente más ventajosa en su conjunto.

En esta línea, el Ayuntamiento de Valladolid también ha realizado una apuesta por establecer medidas que fomenten la participación de las pequeñas y medianas empresas, incluidas las micropymes, cooperativas y autónomos, en la contratación de su sector público, incluidas en un proyecto más global, una Instrucción para mejorar la eficiencia y sostenibilidad en su contratación. Estas medidas han sido analizadas y muy bien recibidas por la Confederación Vallisoletana de Empresarios y por la Cámara de Comercio e Industria de Valladolid, que realizaron algunas aportaciones a la propuesta municipal. Se extractan a continuación las medidas propuestas por el Ayuntamiento de Valladolid en la medida que pueden ser asumidas por otras EELL en este objetivo comunitario de fomentar la contratación pública con pymes.

A.- Formación e información sobre la actividad contractual

El objetivo común de estas medidas es promover la formación de las pymes locales como contratistas directas del sector público local, y facilitar su participación con un la planificación anticipada de la actividad contractual que les permita preparar y presentar las ofertas con tiempo suficiente y resolviendo de manera sistemática sus dudas en cada procedimiento de contratación en el que estén interesados en participar.

  • A.1. Elaborar un Plan de formación para las PYMES locales que las prepare para participar en la contratación pública municipal, incidiendo en su “asociación” temporal para poder participar en la misma.
  • A.2. Programar e informar anticipadamente sobre las previsiones de contratación, publicando anualmente los contratos que prevea celebrar el Ayto en cada ejercicio e informando directamente a las asociaciones vallisoletanas de empresarios.
  • A.3. Establecer un sistema para formular y resolver las dudas que en cada procedimiento de contratación se susciten a los interesados en participar en los mismos.

B.- Preparación de los contratos

El objetivo de este grupo de medidas es facilitar a las pymes, micropymes, cooperativas y autónomos, conocer con precisión el alcance de las prestaciones que el Ayuntamiento y sus entidades dependientes pretende contratar, y facilitar su participación, estableciendo contratos de tamaño accesible para su capacidad técnica y económica, y estableciendo en consonancia unos requisitos de capacidad y solvencia proporcionados a esos contratos y al alcance de este tipo de empresas.

  • B.1. Garantizar la precisión y amplitud de la información necesaria para participar en las contrataciones, desde la definición del objeto del contrato, a los criterios de adjudicación y condiciones de ejecución.
  • B.2. Adaptar el tamaño de los contratos para facilitar la participación en los mismos de las pymes, mediante el fraccionamiento de los objetos contractuales con su división en lotes, limitación de su plazo de ejecución, y restringiendo los contratos de objeto mixto y heterogéneo.
  • B.3. Establecer los requisitos de capacidad y solvencia adecuados al tamaño de los contratos y a las pymes.
  • B.4. Reservar anualmente contratos específicamente para pymes innovadoras.

C.- Licitación-Adjundicación de los contratos

El objetivo en esta fase es minimizar la carga administrativa, la excesiva importancia del precio en la selección del contratista frente a la relación calidad-precio, y ampliar el plazo para presentar las ofertas.

  • C.1. Extender a todos los contratos el sistema de “declaración responsable” para concurrir a una contratación, requiriendo la acreditación de los requisitos de personalidad, capacidad y solvencia sólo al adjudicatario.
  • C.2. Impulsar la participación de las pymes en los contratos menores y negociados sin publicidad.
  • C.3. Ampliar los plazos de presentación de ofertas sobre los mínimos legalmente previstos, para facilitar a las pymes la preparación de sus ofertas.
  • C.4. Ponderar en la valoración de las ofertas del criterio «precio» de forma equilibrada en función de la calidad técnica, de innovación, social y medioambiental de las ofertas.
  • C.5.- Instituir una fase de alegaciones, recursos a las actuaciones de las Mesas de Contratación para todos los contratos.

D.- Ejecución-resolución de los contratos

Se trata con estas medidas de facilitar el cobro de los trabajos realizados por los adjudicatarios y los subcontratistas; reducir las cargas económicas directas o indirectas que la contratación pública supone para las pymes, mediante el control de las subcontrataciones y su pago, introducir criterios de ejecución de los contratos que favorezcan la participación de las pymes como subcontratistas; establecer un sistema de resolución arbitral de conflictos en la fase de ejecución.

  • D.1.- Extender el sistema de garantías definitivas mediante retención del precio; eximir de su constitución siempre que legalmente sea posible, y reducir el plazo para la cancelación de las garantías definitivas.
  • D.2.- Garantizar el pago de las facturas derivadas de contratos en 30 días.
  • D.3.- Establecer mecanismos eficaces para asegurar el pago en plazo, por parte del adjudicatario a los subcontratistas.
  • D.4.- Exigir que en casos de subcontratación por parte de los adjudicatarios, esta se realice a favor de pymes de carácter social y/o innovador.
  • D.5.- Resolución arbitral de conflictos en la fase de ejecución de los contratos

 

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Vicesecretario General del Ayuntamiento de Valladolid Curriculum de José Manuel Martínez Fernández


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