Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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José Manuel Martínez Fernández

Guía europea para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación

La “Estrategia Europa 2020” considera que la contratación pública “desempeña un papel clave” para contribuir activamente a implementar las políticas de la Unión en materia social.

La “contratación pública estratégica”, que propugnan las nuevas Directivas comunitarias sobre contratación y concesiones, tiene como uno de sus ejes el fomento de la innovación empresarial, en cumplimiento de los objetivos de la “Estrategia Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, uno de los cuales es desarrollar una economía basada en el conocimiento y la innovación empresarial, especialmente de las pymes. La “Estrategia Europa 2020” considera que la contratación pública, al manejar en torno al 19% del PIB de la UE, “desempeña un papel clave” para contribuir activamente a implementar las políticas de la Unión en materia social, medioambiental, de innovación y de promoción a las pymes.


La “compra pública de innovación (CPI)” busca acercar los procesos y tecnología de vanguardia al sector público como usuario que se puede beneficiar de esos avances, tanto directamente como los ciudadanos que reciben o utilizan los servicios y bienes que adquiere el sector público. Se trata de potenciar la innovación empresarial desde la demanda pública, que mueve unos 2 billones de euros al año: si el 3% del gasto que el sector público hace para su aprovisionamiento de obras, bienes y servicios, se destinase a demandar productos y servicios innovadores, se estarían destinando a la I+D+i unos 60.000 millones de euros al año, casi tanto como los fondos del programa Horizonte 2020 para el quinquenio 2015-2020 (70.200 millones de euros), y ello sin ningún gasto adicional. Se estima que un incremento de la inversión en I+D de un 3% podría crear hasta 3,7 millones de nuevos empleos y un incremento considerable PIB. El potencial de la CPI para promover el desarrollo y con ello el empleo de calidad es, por lo tanto, enorme.

La orientación estratégica de la contratación pública que promueven las nuevas Directivas ya está presente en el TRLCSP, de manera general en el artículo 22.2 y el anteproyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público obliga a incluir en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación y desarrollo, dejando al órgano de contratación sólo la libertad para que pueda decidir si las incluye en cada contrato en concreto como criterio de adjudicación o como condición especial de ejecución (E.M, apartado V; el art. 28.2 del ALCSP reproduce el 22.2 del TRLCSP).

Para impulsar la innovación a través de los contratos públicos, la Comisión Europea, a través de la Plataforma de Compra Pública de Innovación, elaboró en el año 2014 una “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, que muestra las oportunidades y los mecanismos para realizar contratos de innovación en el marco de las nuevas Directivas de contratación de la UE.

En junio de 2015 este organismo ha publicado en su web la traducción oficial de esta Guía al español, traducción realizada por el Ayuntamiento de Valladolid con la supervisión del Secretariado Europeo de la Asociación ICLEI – Local Governments for Sustainability-, entidad que coordinó el proyecto de la Guía Europea. Este trabajo se enmarca en el proyecto del Ayuntamiento de Valladolid para aplicar en toda la actividad contractual de su sector público las exigencias de la contratación pública estratégica, además de potenciar herramientas para mejorar la eficiencia, sostenibilidad y transparencia de todos sus procedimientos contractuales. El proyecto culminó con la aprobación por la Junta Gobierno Local el día 17 de abril de 2015 de la “Instrucción 1/2015, de Secretaría General, para impulsar la eficiencia y sostenibilidad en la contratación pública del ayuntamiento e implementar a través de ella las políticas municipales en materia social, medioambiental, de innovación y promoción de las pymes” (accesible en la web municipal.- ver documento). De las propuestas de esta Instrucción para fomentar la innovación empresarial a través de la contratación pública ya dimos cuenta en el Observatorio de la Contratación Pública en un artículo publicado el 16 de junio de 2014: (Ver noticia completa)

La traducción de la Guía europea sobre CPI ha sido realizada por Juan Manuel Guimeráns Rubio, Director del Área de Cultura y Turismo del Ayuntamiento de Valladolid, que añade a sus conocimientos idiomáticos su cualidad de experto en contratación pública, lo que ha permitido una perfecta adaptación a nuestras instituciones jurídicas de cualquier expresión o institución de la Guía de la UE cuya traducción literal del inglés pudiera dar lugar a dificultades interpretativas. El propio título en castellano de la Guía denota ese esfuerzo clarificador: “Compra Pública de Innovación” (“of innovation”), para evitar erróneas interpretaciones con la denominación de la Guía del MICINN «Compra pública innovadora», pues no se trata aquí de innovación en los procedimientos de contratación (como la contratación en formato electrónico), sino la compra de bienes, servicios u obras con componentes de innovación tecnológica o productiva introducidos por las empresas contratadas. La traducción fue revisada desde la óptica exclusiva de los instrumentos de la normativa contractual por José Manuel Martínez Fernández, Vicesecretario general del Ayuntamiento de Valladolid e igualmente especializado en contratación pública, quien realizó a la vez la coordinación de los trabajos con el ICLEI, y en concreto con la Oficial de dicho Centro Marlenne Grauer. Con esta Asociación se suscribió al efecto un acuerdo en noviembre de 2014. Todo ello ha permitido que el texto haya sido asumido por el citado organismo comunitario como traducción oficial de la Guía al español, al que puede accederse e través la dirección web: Ver documento. Para más información sobre ICLEI acceder al portal web.

La “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación” (cuyo título original en inglés es “Guidance for public authorities on Public Procurement of Innovation”) comienza con estas elocuentes palabras del vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario Europeo de Industria y Emprendimiento, Antonio Tajani, cuando se elaboró la guía:

Todas las autoridades públicas europeas tienen la responsabilidad de favorecer la innovación cuando producen y consumen bienes y servicios. La contratación pública de bienes y servicios sostenibles e innovadores es una de las herramientas esenciales para estimular nuevas soluciones tecnológicas o de servicio, al tiempo que ayuda a crear puestos de trabajo y a aumentar la competitividad de la industria y de las pymes europeas. También promueve servicios públicos más eficientes. Es, por tanto, tiempo para la acción. Los compradores públicos de Europa deben desempeñar un papel relevante en esta transformación social. (…) Con la disponibilidad de nueva financiación para la contratación de innovación en el marco del Horizonte 2020, espero oír muchas más historias de éxito en los meses y años venideros.”

La Guía comienza definiendo qué es la contratación pública de innovación, en qué marco se ha de desarrollar y con qué objetivo. Recuerda la guía que se ha de asumir, en primer lugar, que la CPI se asienta sobre la colaboración estrecha entre el empresario y la entidad pública contratante, puesto que comparten la mayor parte de la definición de la solución innovadora para atender la necesidad pública que necesita cubrirse, y comparten también los costes, riesgos y beneficios del resultado de la innovación.

La Guía da una visión de cómo introducir la innovación en la compra pública de forma específica y muestra las herramientas que las nuevas Directivas de contratación de la UE ofrecen para poder realizar contratación pública de innovación: analiza los pasos que deben darse para realizar una CPI, los procedimientos se puede utilizar y los instrumentos jurídicos que ofrecen las Directivas para su materialización. Analiza también el método de desarrollo de una estrategia para realizar contratos de innovación, recoge cuatro casos de CPI desarrollados con éxito por dos ayuntamientos y dos centros sanitarios de diferentes países de la UE, y una relación de direcciones web donde ampliar información. Estas cuestiones son abordadas en tres partes:

  • Primera parte. Introducción y concepto y marco jurídico de la compra pública de innovación, en la que se analiza principalmente qué es la CPI y qué beneficios aporta.
  • Segunda Parte. Cómo contratar innovación. Se examina los procedimientos ordinarios y las herramientas de las nuevas Directivas para la CPI: consulta preliminar del mercado; contratación precomercial; diálogo competitivo; procedimiento de licitación con negociación; asociación para la innovación. Ofrece también recomendaciones para la elaboración del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas.
  • Tercera Parte. Desarrollo de una estrategia para la CPI, repasando someramente los aspectos a considerar para implantar esa estrategia en cualquier entidad del sector público: evaluación de necesidades; equipo de trabajo y dirección; modelo de negocio; posibilidades de realizar una contratación conjunta; implicación de los proveedores; consideraciones jurídicas; coste global y ciclo de vida; riesgos y financiación.

Los cuatro casos prácticos de éxito que se exponen son los siguientes:

  • Ayuntamiento de Detmold, Alemania, en el Land Renania del Norte-Westfalia, de 74.000 habitantes. Solución para reducir la contaminación atmosférica en la construcción de la nueva estación de autobuses. El resultado de la investigación e innovación fue añadir un potente reactivo captador de carbono en la composición de las mezclas asfálticas y de hormigones, TiO2, obtenido de residuos industriales, y cuyo efecto es la transformación de los contaminantes (esencialmente CO2) en sales inocuas que se diluyen con el agua de lluvia en las alcantarillas. La contratación se realizó mediante procedimiento abierto, previa realización de consultas al mercado (curiosamente, la incorporación de este aditivo ya había sido patentado en España por una empresa zamorana unos años antes).
  • Ayuntamiento de Gante, Bélgica, 247.000 habitantes. Proyecto de innovación social y medioambiental en los servicios de limpieza de inmuebles. Desarrollo de productos de limpieza con un menor impacto en el medio ambiente y en la salud pública, tras una serie de pruebas controladas de productos que ofrecían menores impactos en su ciclo de vida en varios de sus edificios, que dio como resultado unos productos de limpieza probióticos, al tiempo que incluía cláusulas que favorecían el empleo de trabajadores con discapacidad. También se utilizó el procedimiento abierto con consultas preliminares al mercado.
  • Centro Médico de la Universidad Erasmus, Rotterdam, Holanda. Se buscaba una solución sostenible para la limpieza de camas de hospital, adjudicándose finalmente el desarrollo de una innovadora maquinaria automática para la limpieza de camas que consume muchos menos recursos energéticos y humanos. Se realizó un contrato con compromiso de compra mediante un procedimiento de diálogo competitivo, con consultas previas al mercado.
  • Hospital provincial de Rawicz, Polonia, que atiende a una población de 60.056 habitantes. El objetivo era el desarrollo de fibras biológicas que mejoran el rendimiento de los uniformes del personal del centro, con un coste de ciclo de vida menor. La realización de consultas al personal permitió establecer prescripciones técnicas que fueron utilizadas en un diálogo competitivo.

La “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación” facilita a cualquier poder adjudicador la información necesaria para abordar un contrato de CPI, tanto teórica como práctica, actualizada con la normativa de las nuevas Directivas comunitarias sobre contratación. No se ha de olvidar que en esa labor es también de ayuda la “Guía sobre compra pública innovadora del MICINN”, elaborada en el año 2012 el marco de la  "Estrategia Estatal de innovación (e2i)" de la que está en tramitación una versión actualizada (Ver el documento en PDF). Y para abordar planteamientos más sencillos pero a la vez de uso más general para la mayoría de los contratos, pueden tomarse como punto de partida las previsiones de la citada instrucción 1/2015 del Ayuntamiento de Valladolid.

La incorporación, pues, en los contratos de cláusulas que estimulen la innovación empresarial, o la realización expresa de contratos para adquirir bienes, obras o servicios con un alto componente de innovación, debe estar en la mente de cualquier poder adjudicador, tanto por su obligatoriedad legal, como, sobre todo, porque es una vía para realmente contribuir a crear desarrollo y empleo estable y de calidad, a través de la puesta en el mercado de productos y/o servicios nuevos o sensiblemente mejorados. Las Entidades locales españolas no pueden quedar al margen del potencial de desarrollo que supone la Compra Pública de Innovación, para la que existen mecanismos de financiación a nivel autonómico, estatal y comunitario. Como reclamaba el Comisario Sr. Tajani en la presentación de la Guía europea, “es, por tanto, tiempo para la acción”.

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Vicesecretario General del Ayuntamiento de Valladolid Curriculum de José Manuel Martínez Fernández


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