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ObCP - Opinión
Vicisitudes de la ejecución de las obras del AVE Madrid-Barcelona (periodo 2002-2008): prórrogas, revisiones de precios, modificaciones, obras complementarias y obras de emergencia

Francisco Hernández González, de la Universidad de La Laguna, comparte con el Observatorio de Contratación Pública este artículo de opinión donde analiza ciertas cuestiones relacionadas con la línea del AVE Madrid-Barcelona.

20/06/2016

 

I. Características de la obra. Consecuencias económicas de las alteraciones contractuales.

La línea de AVE Madrid-Barcelona (Sants), con una longitud de 621 km, entró en funcionamiento en febrero de 2008. Para su construcción se adjudicaron 2.095 contratos principales por 6.822.833 miles de euros, con un importe global de licitación de 7.550.424 miles de euros: el 33% de los contratos fueron de ejecución de obras, el 30% de asistencia técnica, el 13% contratos de suministro, el 3% de servicios, el 16 % correspondieron a convenios y expedientes de gasto y el 5 % restante fueron contratos menores. Debido a las numerosas incidencias acaecidas durante la ejecución de los contratos, el coste final del proyecto ascendió a la cifra de 8.966.711 miles de euros, con una desviación global del 31,4 % respecto de los precios inicialmente previstos.

El 81,7 % de esa inversión tuvo su origen en 666 contratos de ejecución de obras, que fueron adjudicados por un importe global de 5.406.322 miles de euros; lo que suponía un ahorro inicial del 10% sobre precio de licitación. Sin embargo, como consecuencia de las modificaciones de los contratos adjudicados, de la formalización de 34 contratos de obras complementarias y de nueve obras de emergencia, de las revisiones de precios y de las liquidaciones adicionales, el coste total de ejecución de las obras ascendió a 7.326.125 miles de euros; cifra que supera en un 35,5 % al precio de adjudicación de los contratos iniciales. Además, se tramitaron 555 expedientes de prórrogas y ampliaciones de plazo, por un periodo medio de 4,5 meses por expediente.

Por su parte, el precio de adjudicación de los 653 contratos de asistencia técnica adjudicados ascendió a 371.957 miles de euros, con una baja media respecto del precio de licitación del 18%. Las incidencias surgidas durante la ejecución de estos contratos tampoco fueron menores. En su conjunto, elevaron el coste final a 473.719 miles de euros, sobrepasando en un 27,4% el precio de adjudicación y en un 4,6% el de licitación (a los que hay que sumar contratos de servicios por importe final de 189.175 miles de euros).

También se adjudicaron 268 contratos de suministros por un importe de 789.920 miles de euros, si bien su coste final se elevó a la cantidad de 828.915 miles, lo que representa un 5% superior al precio de adjudicación.

Esta contratación ha sido fiscalizada por el Tribunal de Cuentas dividida en diversos periodos, lo que ha dado lugar a tres informes de fiscalización. El último informe, de fecha de 25 de abril de 2013, abarca los contratos adjudicados, inicialmente, por el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y, posteriormente, por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2002 hasta la puesta en marcha de la línea, el 20 de febrero de 2008, por un importe de 3.721.970 miles de euros1. Del conjunto de contratos fiscalizados, 378 fueron de ejecución de obras2, 260 contratos de asistencia técnica, 105 de suministro, 49 de servicios, 339 convenios y expedientes de gasto y 77 fueron contratos menores.

El informe revela que, en el periodo fiscalizado, la inversión total para la construcción del AVE Madrid-Barcelona (Sants) se incrementó 1.121.991 miles de euros, lo que supone un 43,2%, respecto del precio de adjudicación de los contratos (que había sido de 2.599.979 miles de euros, con una baja del 8,8% respecto del precio de licitación).

Siendo así que las modificaciones realizadas en 189 contratos incrementaron su coste en 353.268 miles de euros, el 13,6 % sobre el importe de adjudicación. Las revisiones de los precios de 268 contratos ascendieron a 327.925 miles de euros y las liquidaciones adicionales a 124.739 miles de euros. Las prórrogas y ampliaciones en 652 contratos afectaron al 55% del total, siendo los contratos de obra en los que más se prorrogó o amplió el plazo de ejecución, alcanzando al 94,4% de los contratos celebrados3.

También desde un punto de vista económico, las alteraciones más significativas afectaron a los contratos de obra. Durante el último periodo fiscalizado, se adjudicaron 356 contratos de obra principal por importe de 2.028.897 miles de euros, con una baja del 9,2 % sobre el precio de licitación. Sin embargo, durante la ejecución de las obras se formalizaron 69 modificaciones de contratos y se adjudicaron 14 contratos de obras complementarias y ocho de obras de emergencia que, junto a las revisiones de precios y las liquidaciones adicionales, elevaron el coste total de las obras inicialmente contratadas a 3.035.821 miles de euros; lo que supuso un incremento del 49,6 %. En definitiva, el ahorro inicial del 9,2 % en el precio de licitación de los contratos se transformó finalmente en un sobrecoste del 35,8 % respecto a lo inicialmente previsto. Además, se tramitaron 336 prórrogas y ampliaciones de plazo que dieron lugar a un incremento medio de 13,5 meses los plazos de ejecución de los contratos.

 

II. Principales contratos celebrados.

Entre los 356 contratos de obras principales adjudicados entre el 1 de enero de 2002 y el 20 de febrero de 2008 (fecha de finalización de los trabajos), cabe detenerse –por la importancia de las incidencias- en los siguientes:

1. Contrato para las obras de construcción de plataforma de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona. Tramo Hospitalet-La Torrassa (ON 31/04).

Este proyecto tenía por objeto la ejecución de 2,72 km de plataforma para la línea de AVE en el término municipal de L’Hospitalet de Llobregat y contaba con un presupuesto de ejecución de 122.121 miles de euros. El contrato para la ejecución de las obras se adjudicó en abril de 2005 por un precio de 107.626 miles y un plazo de ejecución de 20 meses, que supuso una baja del 11,9% en el precio y de un 9% del plazo inicialmente previsto.

A lo largo de la ejecución del contrato se autorizaron, entre otras incidencias, cinco expedientes de obras de emergencia, 11 prórrogas, cuatro revisiones de precios y una modificación del contrato. Esta última se tramitó con posterioridad a la finalización de las obras, con la finalidad de recoger las obras realmente ejecutadas y segregar aquellas unidades de obra que habían sido incluidas en las obras de emergencia (el valor de la modificación del contrato principal ascendió a 17.189 miles de euros, lo que supuso un incremento del precio de adjudicación del 16%).

Todo ello elevó su coste total a 354.702 miles de euros, superior en un 229,6 % al precio inicialmente previsto; siendo el plazo de ejecución de las obras de 58,5 meses, es decir, 38,5 meses superior al plazo inicialmente pactado, lo que representa un porcentaje del 192,5%4

2. Contrato para la Ejecución del Proyecto Constructivo de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Lleida-Martorell. Subtramo X-A. Olerdola-Avinyonet del Penedes. Plataforma (ON 004/02).

En este caso, el proyecto tenía por objeto la construcción de 6,52 km de plataforma ferroviaria, con un presupuesto base de 47.610 miles de euros y un plazo de ejecución de las obras de 24 meses. El contrato se adjudicó en julio de 2002 con una baja del 21,4 %, por un precio de 37.460 miles y un plazo de ejecución de 22 meses, con una reducción del 9 % del plazo previsto.

Durante la ejecución del contrato se sucedieron una modificación del contrato, un contrato de obras complementarias, cuatro prórrogas (y una ampliación del plazo por la modificación), tres revisiones de precios y dos liquidaciones adicionales. La modificación del contrato principal vino motivada por la firma de un Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y uno de los Ayuntamientos afectados, que contemplaba una modificación del proyecto; esto supuso un incremento del precio del contrato de 7.453 miles de euros, un 19,9%, y del plazo de ejecución en 4,5 meses5.

Las incidencias surgidas durante la ejecución del contrato elevaron el coste de las obras a 63.107 miles de euros, superior en un 68,4% al previsto en el contrato principal; y el plazo de ejecución a 52,5 meses, lo que representa un 138,6% más que el plazo inicial.

3. Contrato para la ejecución de obra del Proyecto de Construcción de Plataforma de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-F. Francesa. Tramo: Sant Vicenc Dels Horts-Santa Coloma de Cervelló (ON 013/02).

Este contrato se licitó por un precio de 53.527 miles de euros, adjudicándose en octubre de 2002 por 44.656 miles y un plazo de ejecución de 14,5 meses, suponiendo una baja del 16,6 % respecto del precio de licitación.

No obstante, el comienzo de ejecución de las obras se retrasó debido a la falta de disponibilidad de una parte de los terrenos; lo que sumado a la tramitación de dos prórrogas supuso un retraso acumulado de 29 meses, lo que dio lugar a la aprobación de tres expedientes de revisiones de que incrementaron el coste en 9.894 miles de euros. Además, se aprobó un modificado del contrato que incrementó el presupuesto de las obras en 5.703 miles de euros, aumentando un 12,8% el presupuesto de ejecución inicial.

El conjunto de todas estas incidencias dio lugar a que el coste final ascendiera a 64.670 miles de euros, sobrepasando un 44,8% el precio de adjudicación y un 20,8% el de licitación; mientras que las obras se ejecutaron en 43,5 meses, es decir, en un plazo 200% superior al inicialmente previsto.

4. Contrato para la ejecución de obras del proyecto de construcción de plataforma de la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-F. Francesa: Tramo Castellbisbal-Papiol (ON 023/02).

La adjudicación de este contrato, que tenía un presupuesto inicial de 55.274 miles de euros y un plazo de ejecución de 15 meses, se realizó en octubre 2002 por un precio de 46.298 miles de euros y un plazo de ejecución de 12 meses; lo que representaba una baja del 16,3 % del precio de licitación y del 20% del plazo de ejecución.

Las incidencias surgidas durante la ejecución de este contrato (tres prórrogas, un modificado y una obra complementaria) hicieron que el coste final de las obras ascendiera a 77.457 miles, sobrepasando un 67,3 % el precio previsto para las obras; y el plazo de ejecución se elevó a 42 meses, un 250% superior al plazo inicialmente acordado.

5. Contrato de ejecución de obras del proyecto de construcción de plataforma de la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-F. Francesa. Tramo: Santa Coloma de Cervelló-Sant Joan Despí (ON 014/02).

Este contrato, con un presupuesto de 26.413 miles de euros y un plazo de ejecución de 15 meses, se adjudicó en agosto de 2002 por un precio de 23.185 miles y un plazo de ejecución de 14 meses, lo que suponía un ahorro del 12,2 % sobre el precio de licitación.

Una vez más, las incidencias surgidas durante la ejecución de este contrato (dos prórrogas, dos modificados y dos revisiones de precios), elevaron el precio total de la contratación a 34.128 miles, superando en un 47% el precio de la adjudicación inicial y en un 29% el de licitación; situándose el plazo de ejecución en 32 meses, esto es, un 128% superior al plazo inicialmente estipulado.

6. Contrato para la ejecución de obras del proyecto de construcción de la plataforma de la línea de Alta Velocidad MAD-ZAR-Barcelona F. Francesa. Tramo HOSPITALET-CAN TUNÍS (ON 030-02).

En este caso, el contrato contaba con un presupuesto inicial de 96.512 miles de euros y un plazo de ejecución de 15 meses, siendo adjudicado por un precio de 72.085 miles y un plazo de ejecución de 13 meses; con un ahorro del 25,3% en el precio y del 13,4% en el plazo.

Al igual que en los casos anteriores, durante la ejecución se produjeron diferentes incidentes (retraso en el inicio de las obras, seis prórrogas, un modificado, una obra complementaria y dos revisiones de precio) que elevaron el coste de las obras a 110.996 miles y amplió el plazo de ejecución a 50 meses; resultando un incremento del 54 % del precio y del 284,6 % del plazo respecto a los inicialmente previstos.

7. Contrato de obras de construcción de plataforma de la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: La Torrassa-Sants (ON 032/04).

La adjudicación de este contrato se realizó en abril de 2005 por un precio de 91.568 miles de euros y un plazo de ejecución de 23,5 meses, con una baja del 13,6 % sobre el presupuesto de licitación, que era de 105.982 miles, y una reducción del plazo de ejecución inicialmente previsto que era de 24 meses (la adjudicación recayó sobre la oferta con mejor puntuación global, que era la de mejor precio sin llegar a baja temeraria).

En esta ocasión se autorizaron una modificación6, una obra de emergencia, una obra complementaria, ocho prórrogas y tres revisiones de precio, que elevaron en su conjunto el coste de las obras a 247.892 miles de euros y el plazo de ejecución a 56,35 meses, sobrepasando un 170,7% el precio y un 139,8% el plazo, inicialmente previstos.

8. Contrato para la Ejecución del Proyecto de construcción de montaje de Vía de la Línea de Alta Velocidad Madrid- Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Lleida-Alcover (ON 008/02).

Este contrato se adjudicó en octubre de 2002, por 32.415 miles de euros, con un ahorro del 6,5% y un plazo de ejecución de 17 meses, se formalizó el 18 de noviembre.

Como consecuencia de las incidencias habidas durante la ejecución del contrato (un modificado, tres prórrogas y cuatro revisiones de precio), el precio se elevó a 42.924 miles de euros, un 32,4 % sobre el importe adjudicado en el contrato principal; mientras que el plazo de ejecución paso a ser de 28,5 meses, sobrepasando el 67% del plazo inicialmente previsto7.

9. Contrato de Ejecución de Obras del Proyecto de Construcción de Plataforma de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, Tramo San Juan Despí-Hospitalet (ON 016- 3302).

El contrato inicial se adjudicó en octubre de 2002 por 22.048 miles de euros, con un ahorro inicial del 13,1% y un plazo de ejecución de 14 meses.

Durante la ejecución del contrato se sucedieron un modificado, tres prórrogas y dos revisiones de precio), lo que motivó que las obras finalizasen tres años más tarde de lo previsto, superando el plazo inicial en un 150%; ascendiendo finalmente el importe de las obras a 28.084 miles de euros, por lo que el ahorro inicial del 13,1% en el precio de licitación dio lugar a un sobrecoste del 10,6%.

10. Contrato de Ejecución de las obras del Proyecto de Construcción de Plataforma de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Barcelona Frontera Francesa, Tramo: Martorell-Río Llobregat (ON 026-02).

El contrato se adjudicó en noviembre de 2002 por 7.326 miles de euros, con una baja del 14,2 % y un plazo de ejecución de 11 meses.

La falta de disponibilidad de los terrenos, junto con la tramitación de cuatro prórrogas y un modificado dio lugar a que del 14,2% de ahorro inicial se pasara a un sobrecoste del 24% (siendo el importe final de las obras de 10.647 miles de euros, sobrepasando un 45% el precio de la adjudicación inicial); superándose, asimismo, el plazo de ejecución en un 109%.

Los casos analizados constituyen un buen ejemplo de las numerosas vicisitudes que rodean la construcción de grandes infraestructuras públicas, que requieren la ejecución de obras de larga duración y de elevada complejidad técnica: modificaciones del planeamiento, retraso en los expedientes expropiatorios, sentencias sobre valoración de los terrenos, cuestiones medioambientales, hallazgos arqueológicos, modificaciones de los sistemas constructivos y otras circunstancias imprevistas son causas frecuentes de retraso de los plazos de ejecución, de modificación de los contratos y de sobrecoste de las obras.

 

III. CONSIDERACIONES PARTICULARES SOBRE LA MODIFICACIÓN CONTRACTUAL.

De las conclusiones del citado informe cabe destacar las siguientes cuestiones relativas al ejercicio del ius variandi y a los plazos de ejecución:

  • El inicio de las obras se demoró en el 30% de los contratos, siendo el retraso medio del comienzo de las obras de siete meses. Ello se ha debido, principalmente, a la adjudicación de los contratos sin haberse llevado a cabo la expropiación forzosa de los terrenos afectados.
  • Numerosas modificaciones no cumplen los requisitos exigidos en el artículo 101 TRLCAP. En unas ocasiones se calificaron como necesidades nuevas o causas imprevistas cuestiones que respondían a vicios de los proyectos debidos a indefiniciones u omisiones; y, en otras, las modificaciones de los contratos vinieron motivadas por una defectuosa ejecución en la construcción.
  • En todos los contratos analizados en los que se hicieron modificaciones, se autorizó la continuación provisional de las obras. Esta actuación se justificó porque la paralización de las obras durante la tramitación de los modificados suponía un grave perjuicio para el cumplimiento de los plazos de ejecución que, no obstante, se superaron ampliamente.
  • Todos los contratos de obras complementarias se adjudicaron al contratista de la obra principal, en aplicación del artículo 141 del TRLCAP que admite esta posibilidad cuando el importe acumulado de las obras complementarias no supera el 20 % del precio primitivo del contrato. Por otra parte, en la mayoría de los expedientes tampoco se ha acreditado que las obras complementarias respondieran a circunstancias nuevas o imprevistas no incluidas en el proyecto ni en el contrato y que fuesen estrictamente necesarias para su ejecución, como exige el TRLCAP
  • En algunos casos, se calificaron indebidamente como obras complementarias lo que en teoría eran modificaciones del objeto de los contratos, con el fin de no superar el límite del 20 % que el TRLCAP establece como máximo para evitar una nueva licitación.

En definitiva, las incidencias expuestas y las observaciones comentadas vienen a poner de manifiesto el enorme distanciamiento que existe entre la ejecución material de los contratos de obras y la legislación vigente (legislación que no discrimina en función de la entidad y complejidad del objeto contractual).

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1 Con anterioridad, el 27 de junio de 2002 el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el Informe de fiscalización selectiva de los contratos de obras de construcción de la línea de Alta Velocidad Madrid-Barcelona formalizados por el GIF en los años 1999 y 2000; y el 25 de julio de 2003 aprobó el Informe de fiscalización de las incidencias producidas hasta el día 31-12-2001 en relación al cumplimiento de las incidencias de ejecución pactado en los contratos de obras formalizados por el GIF para la construcción de la línea de Alta Velocidad Madrid-Barcelona-Frontera Francesa. En relación con estos Informes, el 17 de junio de 2003 y el 8 de marzo de 2005, la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas aprobó sendas Resoluciones por las que se instaba al Gobierno para que el GIF y ADIF adoptaran determinadas medidas.

2 De los cuales, 356 fueron contratos de obra principal, 14 contratos de obras complementarias y 8 contratos de emergencia.

3 Este porcentaje sigue siendo muy elevado en el caso de los contratos de asistencia técnica, en los que el plazo fue prorrogado o ampliado en el 85,3 % de los casos; y algo menor en los contratos de suministro, con un 62,9 %; y de servicios, donde las prórrogas o ampliaciones del plazo de ejecución afectaron al 54,4 % de los contratos.

4 No obstante, ADIF estimó que parte de las obras de emergencia estuvieron motivadas por la deficiente ejecución de las obras, imponiendo a la UTE adjudicataria una obligación de indemnización por importe de 26.756,3 miles de euros (17.223,4 miles por los gastos abonados por ADIF y 9.532,9 miles en concepto de obras de emergencia imputables) como responsable de los daños y perjuicios generados por la rotura de dos paneles de la pantalla del túnel del Gornal y del consiguiente corte del servicio ferroviario.

5 Se da la circunstancia de que en el expediente de contratación no existe justificación sobre de qué parte de las actuaciones contempladas en el citado Convenio de colaboración constituían una modificación del proyecto inicial y qué parte eran obras complementarias sobrevenidas como consecuencia de las modificaciones introducidas. El hecho es que el importe total se fraccionó en dos contratos, el primero de ellos, por 7.453 miles de euros, el 19,9 % del precio de adjudicación (porcentaje inferior al 20 % que el TRLCAP establece como máximo para que el adjudicatario quede obligado a ejecutar la modificación), se tramitó como una modificación del contrato principal; mientras que el segundo, por 7.361 miles, el 19,6 % del precio de adjudicación (porcentaje inferior al límite del 20 % que el TRLCAP establece como máximo para evitar una nueva licitación), se calificó como obras complementarias. Ambas actuaciones fueron llevadas a cabo por el adjudicatario de la obra principal.

6 La modificación del proyecto fue aprobada en octubre de 2006, por un importe de 17.232 miles de euros, lo que representó el 18,82% del precio del contrato y estuvo motivada, fundamentalmente, por un cambio en el sistema constructivo del túnel que formaba parte del proyecto, por existir un riego importante e incontrolado de arrastre de arenas por debajo del nivel freático.

7 En este caso, se da la circunstancia de que la última prórroga se aprobó tres años después de finalizar las obras de construcción, que concluyeron en el mes de noviembre de 2005.

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