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ObCP - Opinión
¿Es necesario el acuerdo corporativo de ejercicio de acciones para interponer el recurso especial en materia de contratación?

En estas breves líneas tratamos de responder a la cuestión planteada, que resulta en cierto modo controvertida, a la vista del silencio de la Ley a este respecto y de la opinión contradictoria de algunos tribunales administrativos en materia de recursos contractuales.

12/09/2016

Teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 40 y siguientes del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y en el Real Decreto 814/2015, de de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual, parece claro que no es necesario para interponer un recurso especial en materia de contratación que la persona jurídica adopte, por medio del órgano competente, un acuerdo o decisión específica ordenando la interposición de dicho recurso, como exige el artículo 45.2 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para interponer el recurso contencioso administrativo.

Basta con que el recurso especial en materia de contratación sea firmado por un representante con facultades suficientes, en virtud de apoderamiento o de designación orgánica, como sucede con los demás recursos en vía administrativa.
En este sentido se deben interpretar las siguientes normas:

  • i. El artículo 44.4 a) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que exige que el escrito de interposición del recurso especial vaya acompañado del “documento que acredite la representación del compareciente”.
  • ii. El artículo 22.1 del Real Decreto 814/2015, que establece como una de las condiciones de admisión del recurso especial la acreditación de la “representación del recurrente mediante poder que sea suficiente a tal efecto”, así como “que se acompañen al escrito de interposición los documentos y requisitos a que se refiere el artículo 44 del Texto Refundido”.
  • iii. El artículo 24.3 del mismo Real Decreto, que dispone que “la interposición del recurso en representación de las personas jurídicas de cualquier clase requerirá de poder con facultades suficientes al efecto”.

En definitiva: las normas reguladoras de la interposición del recurso especial en materia de contratación, tanto las que son directamente aplicables -vid. supra- como las que se aplican a título de supletoriedad (el artículo 46 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público se remite a la Ley 30/1992), no exigen la adopción del acuerdo corporativo para el ejercicio de acciones.

Este acuerdo sólo viene contemplado por el artículo 45.2 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como requisito para la interposición del recurso contencioso administrativo, por lo que no es exigible en el ámbito del recurso especial en materia de contratación.

Así lo entiende la reciente Resolución 051/2016, de 19 de abril, del Titular del ÓRGANO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS CONTRACTUALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO:

"El silencio que guardan tanto el TRLCSP como el reglamento que desarrolla el procedimiento de revisión de decisiones en materia de contratación sobre el documento al que se refiere el art. 45.2 d) de la Ley 29/1998, unido a que, de conformidad con el art. 46.1 del TRLCSP, el procedimiento para tramitar los recursos especiales en materia de contratación se regirá también por las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, norma que tampoco exige este requisito, permite concluir que la presentación del referido documento no es preceptiva para la interposición del recurso especial".

La posición contraria mantiene el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID, que exige la adopción de este acuerdo en un caso muy singular: cuando se interpone el recurso especial en materia de contratación por parte de personas jurídicas de base asociativa en representación de los intereses colectivos de sus miembros, y no como licitadores o potenciales licitadores.

Citamos por ejemplo la Resolución 25/2015, de 5 de febrero:

“Ahora bien, en los casos en que el recurso se interponga por entidades representativas de intereses colectivos, además de los requisitos de legitimación relativos al objeto del recurso, se exige la aportación de los acuerdos para la interposición del recurso, adoptados por los órganos que conforme a sus normas de creación y funcionamiento, autoricen el ejercicio de acciones, so pena de inadmisibilidad del recurso (…)".

Esta exigencia deriva de la aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

El criterio de esta Resolución (que sigue la senda de otras, como las Resoluciones 165/2013 y 199/2014) está incorporado por el Tribunal madrileño a su Guía Informativa sobre la regulación aplicable al Tribunal y a sus procedimientos. Dice la guía que:

“Las asociaciones representativas de intereses colectivos y corporaciones de Derecho público, deberán aportar la acreditación de que el órgano que estatutariamente tenga atribuida la facultad para el ejercicio de acciones, ha adoptado el acuerdo de interponer el recurso contra el acto concreto objeto del mismo. Este requisito no es exigible a los interesados que tengan la condición real o potencial de licitadores”.

Las razones por las que se exige el acuerdo corporativo en este supuesto, por aplicación analógica de la Ley Jurisdiccional, las encontramos en la Resolución 2/2015, de la Presidenta del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID, que publica los criterios doctrinales afectados por la entrada en vigor del Real Decreto 814/2015. Estas razones las siguientes:

  • i. Porque la legitimación reconocida en vía administrativa se prolonga en vía contencioso administrativa, sede en la que sí se exige el acuerdo corporativo, de manera que la falta de requerimiento del acuerdo en vía administrativa implica la aceptación de la legitimación en vía jurisdiccional, donde ya no se podrá oponer la falta de acuerdo como causa de inadmisión del recurso contencioso.
  • ii. Porque la adopción del acuerdo es el modo de evitar conflictos de intereses en las personas jurídicas que actúan en defensa de intereses colectivos, ya que nos encontramos ante un procedimiento de concurrencia competitiva donde los miembros de las asociaciones representativas a su vez pueden ser licitadores potenciales en las licitaciones de su ámbito de actividad, en competencia unos con otros.
  • iii. Porque las normas reguladoras del recurso especial no disponen claramente que el acuerdo corporativo no sea necesario. De hecho, el artículo 24.3 del Real Decreto 814/2015 exige que las personas jurídicas recurrentes acrediten su legitimación, y el Tribunal entiende que esta legitimación se tiene que acreditar por medio de sus estatutos y del acuerdo corporativo.

Se considera que este requisito sigue siendo aplicable tras la vigencia del Real Decreto 814/2015, como condición de admisibilidad del recurso especial.

El Tribunal madrileño cita como precedente en sus Resoluciones el Acuerdo 30/2011 de 19 de diciembre del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE ARAGÓN, si bien entendemos que este Acuerdo no dice exactamente que sea preciso adoptar el acuerdo del artículo 45.2 d) exigido en la Ley 29/1998 cuando se interponga el recurso especial por una persona jurídica, sino que lo que dice es que, en el concreto caso analizado, no se consideró con facultades representativas suficientes para recurrir a la persona física que firmaba el recurso, y no se acreditó que el órgano competente hubiera decidido interponerlo o apoderar para ello a dicha persona física.

Con todo el respeto para el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID discrepamos de su criterio, y entendemos que no es exigible en sede de recurso especial el acuerdo corporativo autorizando el ejercicio de acciones, por estos motivos:

  • i. La aplicación analógica de las normas sólo cabe para colmar lagunas, y en este caso no hay laguna que colmar: las normas aplicables al recurso especial no exigen -con claridad- el acuerdo corporativo.
  • ii. El hecho de que se haya considerado legitimada en vía administrativa a una persona jurídica no exime de que, en vía contenciosa, adopte el acuerdo exigido en el artículo 45.2 d) de la Ley Jurisdiccional. Así sucede en la práctica. No debe confundirse la legitimación con los requisitos para el ejercicio de la acción por parte de las personas jurídicas.
  • iii. Aunque la evitación de conflictos de interés es un fin loable, no puede perseguirse dicho fin imponiendo un requisito de admisibilidad del recurso especial que no está recogido en las normas aplicables.

No nos consta que haya pronunciamientos a este respecto de otros órganos y tribunales en materia de recursos contractuales. La práctica cotidiana consiste en no exigir el acuerdo corporativo para el ejercicio de acciones, esto es, en no aplicar el artículo 45.2 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en este ámbito, aunque en el específico supuesto al que alude el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID, y siempre que el recurso especial se interponga ante dicho Tribunal, el acuerdo deberá adoptarse para evitar la inadmisión del recurso.

Se trata de una cuestión llamada a ser aclarada jurisdiccionalmente.

Colaborador

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Carlos Melón Pardo
Abogado. Área de práctica de Derecho Administrativo y Sectores Regulados.