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ObCP - Opinión
Sobre la cesión de créditos en el ámbito de los contratos administrativos ¿Qué sucede con los créditos de los contratos cedidos? Jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones por impago

La cesión de créditos es un negocio jurídico bilateral en virtud del cual el acreedor-cedente transfiere por actos inter vivos la titularidad de su crédito (el derecho de cobro, del precio de un contrato administrativo en lo que ahora nos importa) a un tercero, el nuevo acreedor o cesionario, con lo que se produce la circulación del crédito (STS, Sala 1ª, de 17 de diciembre de 1994, recurso 3470/1992).

26/09/2016

 1.- Caracterización general y viabilidad de la cesión de créditos contra las Administraciones públicas

La cesión de créditos es un negocio jurídico bilateral en virtud del cual el acreedor-cedente transfiere por actos inter vivos la titularidad de su crédito (el derecho de cobro, del precio de un contrato administrativo en lo que ahora nos importa) a un tercero, el nuevo acreedor o cesionario, con lo que se produce la circulación del crédito (STS, Sala 1ª, de 17 de diciembre de 1994, recurso 3470/1992).

Por lo general se aceptan pacíficamente que la regla general de transmisibilidad de los créditos vigente en derecho español (artículo 1112 CC: “Todos los derechos adquiridos en virtud de una obligación son transmisibles con sujeción a las leyes, si no se hubiese pactado lo contrario”) es plenamente aplicable a los créditos que tengan por acreedoras a las Administraciones públicas (en este sentido, v. Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de mayo de 2000, titulado “Requisitos de la cesión de créditos. Cesión de créditos correspondientes a la indemnización expropiatoria”).

En la materia que nos ocupa, la transmisibilidad es clara, pues el artículo 218 TRLCSP dice que: «Los contratistas que […] tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a Derecho». Para ello, la única formalidad que establece es que el acuerdo de cesión se notifique fehacientemente a la Administración deudora.

Además, algunas Administraciones han dictado disposiciones que prevén requisitos internos de gestión administrativa de las cesiones. Por ejemplo, en la Comunidad autónoma de Castilla-La Mancha la regla 42 de la Instrucción autonómica de Operatoria contable (aprobada por Orden de 29 de enero de 2007; Diario Oficial de Castilla-La Mancha de 10 de marzo de 2007) regula el procedimiento de ejecución del gasto público en los supuestos de cesión.

En la misma Región, la Orden de 2 de febrero de 2010, de la Vicepresidencia y Consejería de Economía y Hacienda, (DOCM del 9) reguló el procedimiento para la toma de razón de la cesión a terceros de los derechos de crédito. Esta norma regula de manera detallada los trámites que deben seguirse tras la cesión, contemplando específicamente tanto las cesiones individuales, de una sola factura o certificación (normalmente mediante la técnica del endoso), como las cesiones globales de todos o de un conjunto de derechos de crédito mediante contratos de factoring o análogos.

2.- El fondo de la cesión es de naturaleza jurídico-privada y resulta ajeno a la voluntad de la Administración

Pero, con independencia de estas disposiciones administrativas, hay que remarcar que la cesión de créditos es una figura de derecho privado. Su forma, eficacia y demás elementos esenciales están regulados por normas jurídico-privadas y, más en particular, por los artículos 1526 a 1536 CC, sin que aquellas disposiciones tengan otro alcance que regular procedimientos internos destinados a garantizar que se pague a los legítimos titulares de los créditos.

Con esto lo que quiere subrayarse es que las Administraciones públicas no tienen ningún papel en la formalización de las cesiones, más allá de la citada “toma de razón” o trámites similares, que consisten en un acto de reconocimiento sin efecto constitutivo alguno. La cesión existe desde que la acuerdan el acreedor y el tercero cesionario y vincula a la Administración mal que tenga conocimiento de la misma, como se deduce, a contrario, del artículo 1527 CC (“El deudor, que antes de tener conocimiento de la cesión satisfaga al acreedor quedará libre de la obligación.”)

En este sentido, doctrina jurisprudencial reiterada declara que “la cesión puede realizarse válidamente sin conocimiento previo del deudor y aun contra su voluntad, pues que la notificación a éste no tiene otro alcance que el obligarle con el nuevo acreedor, no reputándose pago legítimo desde tal momento el hecho al cedente (art. 1.527 del CC)”. (STS, S. 1ª, de 12 de noviembre de 1992 –Cendoj 28079110011992103232–, con cita de las SSTS de 5 de noviembre de 1974, 11 de enero de 1983 y 23 de octubre de 1984.)

El TRLCSP es consistente con la regulación privada al determinar en el apartado 2 del artículo 218 que “para que la cesión del derecho de cobro sea efectiva frente a la Administración, será requisito imprescindible la notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión”.

3.- La carga de comunicar la cesión a la Administración

De la cesión interesa resaltar la carga que recae sobre los interesados de comunicar fehacientemente a la Administración la cesión operada. (Sobre cedente y cesionario de forma indistinta, según se argumenta en el informe de la Abogacía General del Estado de 22 de abril de 1998 -ref.: AEH-Tesoro 1/98).

Desde el momento en el que la Administración conoce la cesión, es obligatorio que pague al cesionario de los créditos pero, de no cumplirse esta carga, la Administración quedaría liberada con el pago a su contratista, el acreedor original o cedente, tal y como determina el artículo 208.4 LCSP “Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo de cesión, el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario. Antes de que la cesión se ponga en conocimiento de la Administración, los mandamientos de pago a nombre del contratista o del cedente surtirán efectos liberatorios”. Lo mismo se deduciría, a contrario, del artículo 1527 CC.

4.- Los créditos dimanantes de contratos que han sido cedidos

Obviamente, ceder los créditos o derechos de cobro derivados del contrato administrativo no es lo mismo que ceder el contrato entero. En el primer caso el cesionario se subroga en la posición del contratista únicamente en lo que se refiere al derecho a percibir el precio mientras que, en el segundo, la subrogación es total. Se produce una novación subjetiva que alcanza al conjunto de los derechos y obligaciones del adjudicatario-cedente, incluyendo tanto el derecho al cobro del precio como el deber de ejecutar las prestaciones.

Ahora bien, en relación con esta otra figura es lícito preguntarse qué sucede con los derechos de crédito pendientes de cobro que se correspondan con prestaciones o servicios que realizó el adjudicatario antes de la cesión.

Pues bien, en contra de lo que podría intuirse, todas las cantidades pendientes de pago en la fecha en la que la cesión del contrato es efectiva deben abonarse al cesionario, incluyendo las correspondientes a los trabajos ejecutados con anterioridad a la cesión. (Entendemos que tal efectividad se produce en el momento en el que la Administración recibe la escritura del acuerdo de cesión, tal y como se deduce del artículo 226.2 c) TRLCSP en relación con el artículo 1527 CC.)

Con carácter general, así resulta del artículo 226.3 TRLCSP (“El cesionario quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones que corresponderían al cedente”) interpretado por la jurisprudencia, que considera que “esta subrogación se refiere a la totalidad del tracto de la relación contractual, y no se produce sólo a partir del momento en que se suscribe el contrato de cesión” (STS de 14 de octubre de 2005, rec. 1125/2003, FJ 2º). Así, la STSJ de Andalucía 380/2005, de 3 de mayo, desestima la pretensión del cedente de un contrato de cobrar por trabajos realizados antes de la cesión (rec 3445/1995, FJ 5º).

Las mismas sentencias admiten que las partes convengan que la subrogación afecte sólo a los derechos y obligaciones nacidos a partir de un momento determinado (STS, FJ 2º y STSJAnd., FJ 4º in fine). Ahora bien, la validez de este tipo pactos estaría condicionada, como la cesión del contrato en general, a que la Administración lo autorice.

5.- Jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones por impago de los créditos cedidos

Decíamos antes que el fondo de la cesión es de naturaleza eminentemente jurídico-privada.

Ahora bien, esto no quita que la cesión suceda en la fase de ejecución de los contratos administrativos y que, en cuanto tal, cae dentro de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, como en general todos los efectos de dichos contratos. Lo expresa con toda claridad el artículo 21.1 TRLCSP “el orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos”. Va de suyo que uno de los efectos de los contratos es el pago del precio.

De manera más amplia, el artículo 2 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, determina que este orden “conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con […] los contratos administrativos”.

No obstante, la Sala primera del TS viene declarando la competencia del orden civil para conocer de las pretensiones deducidas contra las Administraciones públicas en reclamación del importe de certificaciones de obra endosadas al demandante por el contratista de la Administración, argumentando que

«El litigio no versa sobre un contrato de obras públicas, materia propia de la jurisdicción contencioso-administrativa en la medida en que el contrato tiene naturaleza administrativa y se rige por las normas propias de esta rama del Derecho, sino que deriva de la cesión del crédito que es consecuencia del endoso de las certificaciones de obra, y con base en dicha titularidad del crédito reclama el banco demandante, por lo que, en consecuencia, se han de aplicar las normas del Capítulo VII, del Título IV, del Libro IV, del CC, sobre transmisiones de créditos y demás derechos incorporales, siendo, en consecuencia, una cuestión de carácter netamente privado en la que tiene especial relevancia la autonomía de la voluntad y que, por ello, se encuentra comprendida dentro de los supuestos a que se refiere el artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, estando atribuida al orden jurisdiccional civil en atención al carácter complementario y atractivo que presenta respecto de los demás, especialmente frente al Contencioso-Administrativo por su ajenidad al desenvolvimiento de un servicio público». (STS 1383/2006 de 22 diciembre, RJ2007303; en el mismo sentido STS 899/2008, de 5 diciembre, RJ2009285. Citada en STS12/2011, de 31 de enero, rec. 1886/2007.)

Como si el orden contencioso-administrativo no pudiese abordar las cuestiones de naturaleza civil que sean necesarias para resolver la pretensión de pago. El artículo 4.1 LJCA lo autoriza expresamente.

Por otra parte, el TRLCSP declara que los contratos administrativos se regirán supletoriamente por el derecho privado —como no podía ser de otra manera, ya que a la postre, son contratos, cuyo fondo obligacional no es tan diferente del de los privados, salvadas las consabidas prerrogativas de una de las partes, derivadas de su misión constitucional de perseguir la satisfacción de los intereses públicos.

Finalmente, la invocación de la vis atractiva del orden civil no aporta nada cuando existen normas especiales que asignan la competencia a otro orden. Lo que la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), reconoce es que los tribunales civiles “conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional”, pero es que ésta sí está atribuida a otro orden.

Se produce así, por obra de la “autonomía de la voluntad” de las partes una alteración de las reglas de la competencia objetiva (voluntad de cedente cesionario, ya que la Administración aquí no decide nada). En virtud del negocio que dos sujetos privados celebran se produce nada menos que una modificación de los límites de cada jurisdicción, pues, originalmente, los litigios sobre los créditos son competencia del contencioso, pero una vez cedidos, lo serán del civil.

Y la jurisdicción… ¿no era improrrogable, según nos dice el artículo 9.3 LOPJ?

 

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