Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Patricia Valcárcel Fernández

Del peligro que pueden suponer algunos contratos basados en fórmulas de colaboración público-privada en orden a respetar el objetivo de estabilidad presupuestaria

En el último año y medio están surgiendo diversas voces que apuntan a que la celebración de contratos de colaboración público-privada (en adelante, CPP) puede resultar una interesante alternativa a valorar por las Administraciones públicas para evitar que la puesta en marcha de muchas inversiones y proyectos públicos se vea paralizada como consecuencia del contexto macroeconómico de crisis que actualmente padecemos.

No cabe duda de que la crisis económico-financiera internacional en la que estamos inmersos ha tenido repercusiones de gran magnitud en las finanzas públicas, lo que están provocando importantes varapalos en los saldos presupuestarios de los que disponen las Administraciones para atender sus múltiples cometidos y en un incremento preocupante de sus niveles de deuda.

Este panorama obliga a los responsables públicos a replantearse las prioridades en el gasto y las inversiones, buscando la mejor gestión de los escasos recursos con los que cuentan a través de una meditada planificación. Nos encontramos en un momento crucial en el que se impone adaptar muchos de los instrumentos de actuación pública a las crudas circunstancias reales que nos rodean y en el que surgen profundos debates acerca de si, hoy por hoy, podemos permitirnos el modelo de “Estado del Gran Bienestar” en el que habíamos desembocado. De lo que no parece dudarse es de la necesidad de garantizar una disciplina fiscal que impida incurrir en desequilibrios presupuestarios tan hondos como los que nos están sacudiendo.

Lo anterior pasa, entre otras cosas, por inculcar en el quehacer de las Administraciones un modelo de gestión que resulte asumible en términos de sostenibilidad pero que, simultáneamente, les permita continuar satisfaciendo los cometidos que se le atribuyen.

En tiempos como los que nos ha tocado vivir se acentúa esta perspectiva, ésta orientación, pero, en realidad, debiera estar presente cuando se celebra cualquier contrato público, como recuerda la LCSP en su mismo frontispicio, cuando con carácter general su artículo 1 establece que: “La presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa”.

En este sentido, se ha dicho, ha comenzado a destacarse que los contratos basados en la filosofía de la CPP –que han ido adquiriendo en los últimos años un notable protagonismo fuera de toda duda- pueden contribuir poniendo su grano de arena en la senda de la estabilidad presupuestaria. El problema es que hablar de CPP en general no es decir demasiado. Se trata de una concepción que encierra muchas posibilidades, que aún presentando algunas notas comunes básicas e imprescindibles, que son las que permiten reconducirlas a esta categoría, las diversas variantes que presentan encierran entre sí no pocas diferencias que impiden como premisa hacer afirmaciones categóricas

En realidad, de colaboración público-privada se ha podido hablar hace mucho tiempo. Ya en el siglo XIX adquirió gran relevancia la celebración de contratos de naturaleza concesional para ejecutar múltiples obras públicas. La eclosión de la visión moderna de las CPP debemos localizarla en los años 90 en Gran Bretaña. A partir de ahí se tomaron como ejemplo en otros muchos países. Los contratos celebrados en este marco se fueron haciendo más y más complejos, pero suelen presentar dos relevantes notas identificadoras: Se trata de proyectos de carácter duradero, de medio y largo plazo; y son proyectos donde los socios desarrollan conjuntamente productos y servicios y comparten costes, riesgos y beneficios. Precisamente este último dato resultó especialmente relevante en el entorno de los países comunitarios de la zona euro cuando se puso en marcha la tercera fase la Unión Económica y Monetaria, pues de acuerdo con las normas que determinan el tratamiento contable que debe darse a los contratos entre unidades públicas y privadas (SEC-95), -y que son las que permiten evaluar si un Estado se acerca o aleja del cumplimiento de los objetivos de convergencia y estabilidad- el coste total del proyecto impulsado a través de muchas de las fórmulas de CPP puede no tener que consolidarse como deuda en el pasivo de la unidad institucional contratante. Esto ocurre –de acuerdo con el criterio sentado en la Decisión 18/2004 de Eurostat- cuando el socio privado –contratista de la Administración- soporte íntegramente el riesgo de construcción y, al menos, el riesgo de disponibilidad (que es el relacionado con mantenimiento de la calidad del servicio y la capacidad de adaptarlo a las circunstancias sobrevenidas) o el riesgo de demanda (que es el relativo a la utilización por los usuarios de la infraestructura).

Ahora bien, pese a lo anterior y pese a que incluso la Comisión Europea ya en plena crisis llegó a señalar en su Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 19 de noviembre de 2009, relativa a movilizar las inversiones públicas y privadas con vistas a la recuperación y el cambio estructural a largo plazo: desarrollo de la colaboración público-privada (CPP), COM (2009) 615 final– no publicada en el Diario Oficial, que la CPP podría contribuir a la salida de la crisis, un análisis sosegado de muchos de los contratos de CPP obliga a tener una extrema cautela.

Aunque en diversos aspectos las CPP pueden entrañar interesantes ventajas, no es menos cierto que en orden al logro de la estabilidad presupuestaria algunas de las variantes incluidas en la categoría pueden representar inconvenientes en absoluto menores. Así lo están poniendo de relieve algunos Informes elaborados por los órganos de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica de las entidades del sector público. Un claro ejemplo lo encontramos en el Informe del Consello de Contas de Galicia de fiscalización sobre el peaje en la sombra hecho público en julio de 2011.

El Peaje en la sombra, que es una de las formas a través de las que se articulan las fórmulas de CPP, consiste en que una empresa construye, financia, mantiene y opera una infraestructura por un período de tiempo determinado y la Administración durante la fase de explotación de la infraestructura o servicio le abona una cantidad por unidad consumida y cuyo monto total variará, por tanto, en función del número de usuarios que recibe tal infraestructura o servicio.

Pues bien, fórmulas como la descrita pueden llegar a comprometer el déficit público. Ciertamente si de acuerdo con el reparto de riesgos que se deriva del contrato se entiende que el riesgo de construcción y el de demanda o el de disponibilidad son asumidos por el colaborador privado, el endeudamiento derivado de la realización del proyecto lo asume el particular y no ha de computarse o consolidarse el 100% del mismo como deuda en las cuentas del sector público. Pero esto en modo alguno implica que la Administración contratante no haya de asumir, cuando llegue la fase de la explotación de la infraestructura o del servicio, los pagos anuales que correspondan en función del número de usuarios que se hubiesen computado. Si los ingresos con los que cuenta la Administración afectada no son suficientes para satisfacer estos gastos presupuestarios plurianuales, se incrementará su déficit.

Así las cosas, tal como apunta el informe del Consello de Contas de Galicia, en el peaje en sombra es la Administración y, en última instancia, el contribuyente a través del presupuesto, el que paga por la puesta en marcha del servicio o la infraestructura y su mantenimiento.

La única vía para evitar la situación anterior pasaría por modificar el sistema de pago de tal forma que no fuese la Administración la que entregase al particular una cantidad en función del número de usuarios, sino que directamente cada usuario abonase la tasa correspondiente cuando realizase un uso de la infraestructura o recibiese el servicio en cuestión. Así se ha sucedido ya en relación con algunas infraestructuras catalanas y portuguesas que originariamente fueron puestas en marcha a través de contratos concebidos bajo el ropaje del peaje en la sombra.

Lo explicado permite afirmar que, en realidad, es ésta una fórmula cuya mayor ventaja radica en que permite fraccionar y diferir el pago de una obra o la puesta en macha de un servicio.

Aunque a corto plazo puede servir para hacer frente a problemas de disponibilidad presupuestaria inmediata, a medio y largo plazo la celebración de estos contratos no evita que surjan obligaciones financieras para el sector público, y, en consecuencia, son contratos que tendrán un impacto sobre la sostenibilidad de las finanzas y la libertad de acción para los gobiernos futuros. Lo cual se intensifica si se tiene en cuenta que hasta hace poco tiempo, en general, el control parlamentario sobre la realización de inversiones a través de estos mecanismos era nula.

En conclusión, fórmulas consideradas de CPP como el peaje en la sombra no son la panacea como remedio ante la crisis. Que puedan no consolidar contablemente como deuda de la Administración a resultas de la aplicación del SEC 95, no altera el fondo económico de este tipo de operaciones que previsiblemente generarán un “endeudamiento no financiero” que sí acaba repercutiendo en los presupuestos públicos.

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Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Vigo Curriculum de Patricia Valcárcel Fernández

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