Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Mª del Carmen De Guerrero Manso

“Rigging the bids”, el estudio que constata cómo los contratos públicos europeos se están volviendo menos competitivos y a menudo más corruptos

El 19 de noviembre de 2016 The Economist divulgó un estudio basado en el análisis de los contratos publicados en el Tenders Electronic Daily (TED).

El 19 de noviembre de 2016 The Economist divulgó un estudio basado en el análisis de los contratos publicados en el Tenders Electronic Daily (TED). Los resultados del mismo son demoledores. Pese a las actuaciones emprendidas en muchos estados miembros, y a las herramientas desarrolladas para reducir el nivel de corrupción en la contratación pública y para evitar el falseamiento de la competencia, los datos reflejan que se está aún muy lejos de conseguir una contratación pública transparente y eficiente. E incluso que vamos a peor.

El estudio se inicia con la mención del caso Gürtel, “el mayor caso de corrupción en España desde hace décadas”, que llevó al banquillo a 37 imputados, entre los que figuran políticos, empresarios, testaferros y familiares, liderados por Francisco Correa, alias “Don Vito”, cuyo apellido en alemán inspiró el nombre de la operación. Sin embargo, según The Economist, éste no es un caso aislado, sino que se trata de un indicador de que hay algo “podrido en el corazón de la gobernanza europea”. Un dato preocupante e ilustrativo es que la competencia en los contratos públicos es baja, y además está descendiendo en toda la Unión Europea. Durante el año 2006 el 17% de las licitaciones publicadas en el TED obtuvieron sólo una oferta y esta cifra, lejos de mejorar, ha llegado casi a duplicarse, llegando hasta el 30% en 2015. A esto hay que añadir que la media de ofertas por licitación ha bajado de cinco a tres.

La competencia en los contratos públicos sirve para obtener mejores servicios y menores precios, pero también es útil para prevenir adjudicaciones irregulares guiadas por el amiguismo y los sobornos. De hecho, en la “Guía contra el fraude en la licitación pública” recientemente publicada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), el reducido número de licitadores se sitúa en el número uno de la check list de indicios de posible manipulación en los contratos, tanto públicos como privados. La preocupación que surge por los datos obtenidos del TED es aún mayor por la dimensión de la contratación pública en el PIB de los países de la Unión Europea, rondando los 1.9 trillones de euros en 2015.

Entre los motivos que conllevan el descenso de licitadores en los contratos públicos hay algunos que no están directamente relacionados con actuaciones ilícitas de los gobiernos. Por ejemplo, en los últimos años se ha invertido mucho en sectores que crecen de forma concentrada, como el de atención a la salud. El valor total de las  fusiones y adquisiciones de empresas sanitarias europeas en 2015 fue un 60% mayor que en 2009. Por este motivo no es extraño que en este ámbito el porcentaje de contratos con una sola oferta en los países ricos de Europa haya crecido 7 puntos porcentuales. Los sectores de transporte y nuevas tecnologías siguen el mismo patrón.

Por otro lado, la Comisión Europea ha animado a los gobiernos a formar equipos de compradores públicos que tengan necesidades similares para agregar la demanda e impulsar compras públicas conjuntas. Italia, por ejemplo, está intentando pasar de 8.000 órganos de contratación a 35. Sin embargo, a los grandes contratos acuden grandes empresas. Por este motivo, según se desprende de los datos del TED, las licitaciones de los países ricos de Europa cuyo valor es menor de 10 millones de euros reciben como media seis ofertas, mientras que aquellos cuyo valor asciende a 40 o 50 millones de euros reciben sólo cuatro. Otro problema es que los gobiernos están reduciendo el tiempo para responder a una licitación, lo cual recorta el número de participantes en la misma.

Sin embargo, hay otras explicaciones para la limitada concurrencia de licitadores que son mucho más oscuras. Entre ellas se encuentra el incremento de prácticas colusorias entre empresas que fijan, de forma directa o indirecta, los precios u otros aspectos del contrato, se reparten el mercado o llevan a cabo cualquier otro tipo de acuerdos para impedir, restringir o falsear la competencia. Según The Economist este tipo de prácticas se ha triplicado en las últimas décadas, yendo de 8 anuales en los noventa a 29 anuales en los años dos mil.

Aparte de supuestos como la colusión, claramente contrarios a las normas de contratación pública, pero en muchos casos de difícil detección, no se pueden pasar por alto los muchos ejemplos de soft-corruption, tal y como los denomina The Economist. Es decir, los supuestos en los que se manipulan las licitaciones para que resulten adjudicatarios los candidatos previamente elegidos, pero sin llevar a cabo conductas que sean claramente contrarias a la ley. Por ejemplo, los gobiernos pueden preferir que sea adjudicataria de un contrato una empresa local, o establecer y evaluar requisitos que sólo puede cumplir una empresa específica. Se menciona el caso de la Britains’s Nuclear Decommissioning Authority, que en 2016 fue condenada por la Corte Suprema inglesa por haber amañado la evaluación de los requisitos de la licitación de un contrato de £7bn ($8.5bn) para limpiar unos emplazamientos nucleares, y por haber triturado documentos esenciales con la finalidad de impedir que la empresa americana Reactor Site Solutions ganara y que, en cambio, resultara adjudicataria la empresa local Cavendish Fluor Partnership.

Otra forma habitual de proceder conforme a la denominada soft-corruption es, por ejemplo, avisar antes de su publicación oficial a las empresas elegidas de que se va a publicar un contrato, de manera que se les concede tiempo extra para preparar sus ofertas. También se puede recurrir al ardid de publicar los contratos en un momento inconveniente. Así, en Eslovenia, el 50% de los contratos publicados en la semana de Navidad reciben sólo una oferta. Pero existen muchas otras prácticas cuyo objetivo es condicionar el resultado de la licitación y que se llevan a cabo de manera efectiva, como rechazar ofertas por contener errores tipográficos o exigir cientos de euros para descargar documentos esenciales del contrato.

En el estudio publicado por The Economist se destaca un caso de Eslovaquia, cuyo Ministerio competente en materia de construcción debía licitar en 2007 un contrato para prestar servicios de asesoramiento legal y publicidad por valor de 120 millones de euros y cofinanciado por la Unión Europea. Para asegurarse de que ganara la compañía previamente elegida por el gobierno, el contrato en cuestión se publicó exclusivamente en un tablón de anuncios situado en uno de los pasillos del propio ministerio.

Al leer el estudio y los datos y ejemplos en él mencionados, se constata que la corrupción en materia de contratación pública es un problema generalizado en toda Europa, pero es una realidad aún peor en los nuevos estados miembros de la Unión Europea. De hecho, en muchos países excomunistas los contratos con una sola oferta no son la excepción, sino la regla. Según el Índice de Percepción de Corrupción elaborado por Transparencia Internacional, donde cuanta más puntuación –100 es lo máximo- significa que hay menos corrupción, los países del este de Europa tienen una media de 55 puntos, mientras que el resto de países europeos tienen una media de 72 puntos.

Este dato se ilustra con nuevos casos de corrupción. Por un lado, nueve políticos rumanos están acusados de aceptar 50 millones de dólares en sobornos por repartir contratos de software. Y, por otro lado, el primer ministro croata y otros miembros de su partido están siendo juzgados porque, supuestamente, han recibido donaciones a cambio de adjudicar contratos. De hecho, el país que más contratos tiene con una sola oferta es Croacia, donde en 2015 el 43% de los contratos públicos fue adjudicado sin que mediara competencia. El caso de Hungría es también preocupante.

Es difícil calcular el impacto global de la falta de competencia en los contratos públicos. Un estudio de la consultora PwC llegó a la conclusión de que el incremento que produce en los costes puede ir del 2 al 15 %, dependiendo del sector de que se trate. Otra consultora, Rand, calculó que el incremento anual de costes en materia de contratación debido a la corrupción en la Unión Europea fue de 5 billones de euros.

Quizá el dato más preocupante es que los contratos más susceptibles de corrupción son aquellos que están respaldados con fondos europeos, un 15% del total. Un estudio del Corruption Research Centre Budapest (CRCB) realizado en Hungría y la República Checa concluye que es sustancialmente más probable que se produzcan abusos en este tipo de contratos. Parece que a los gobiernos les preocupa mucho menos malgastar el dinero proveniente de Bruselas que el obtenido mediante sus propios impuestos.

La integración en la Unión Europea pretendía promover la integridad pública y la competencia. Sin embargo, la realidad, plasmada en datos concretos y evaluables, demuestra que en algunos casos el resultado obtenido es precisamente el contrario. La conclusión, por lo tanto, es clara: queda mucho por hacer para lograr una contratación pública eficaz y eficiente. Es preciso seguir implementando medidas y concienciando a los operadores económicos y a los órganos de contratación de la radical importancia de luchar contra la corrupción en la contratación pública.

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Profesora Contratada Doctora interina de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza Curriculum de Mª del Carmen De Guerrero Manso


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