Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Emilio Aguilar Sánchez

Determinación del precio de un contrato de servicios para la redacción de un proyecto de obras

La última iniciativa de los responsables del control interno de la administración autonómica de la Comunidad de Madrid es la exigencia de una memoria justificativa del precio de los contratos de servicios destinados a proporcionar un proyecto de obras, el cual es necesario para la futura contratación de una obra. El siguiente artículo trata de analizar esta nueva situación, desde la experiencia adquirida en la participación en expedientes relacionados con obras.

Resumen:

La última iniciativa de los responsables del control interno de la administración autonómica de la Comunidad de Madrid es la exigencia de una memoria justificativa del precio de los contratos de servicios destinados a proporcionar un proyecto de obras, el cual es necesario para la futura contratación de una obra. Además, se exige de dicha memoria que tenga un desarrollo basado en un análisis de rendimientos de los medios que el adjudicatario va a utilizar para la consecución del mencionado documento. Esto supone una novedad en el procedimiento, lo cual está generando muchas dudas por parte de los departamentos que se encargan de la gestión de estos contratos. El siguiente artículo trata de analizar esta nueva situación, desde la experiencia adquirida en la participación en expedientes relacionados con obras.

Texto del artículo:

El contrato que se tramita para proporcionar un servicio para elaborar un proyecto de obras se puede considerar un contrato de resultado, o un contrato con obligaciones de resultado. Aunque existe cierta discusión sobre la distinción entre obligaciones de resultado y obligaciones de medios, parece indudable que existen importantes particularidades diferenciadoras entre la variedad de contratos de servicios. Un contrato de asistencia médica podría considerarse que deriva en obligaciones de medios exclusivamente: se trata de adquirir una atención médica mediante el ejercicio de una profesión para conseguir un resultado (curación de una enfermedad), pero sin el compromiso de conseguir ese resultado, solo la obligación de aplicar la máxima diligencia profesional de los medios. Existen otros contratos de medios que sí incorporan obligaciones de resultado; la contratación de servicios de limpieza, además de requerir un compromiso de medios profesionales, puede incluir obligaciones que requieren ciertos resultados durante el trascurso del contrato. En estos dos casos se puede realizar algún estudio específico sobre el coste de los medios puestos a disposición en el contrato, en base a gastos de personal, materiales, imposición de honorarios, etc. Sin embargo, en el caso de la contratación de un servicio para proporcionar un documento que sirve para la posterior ejecución de una obra (proyecto de obras), se podría considerar que prácticamente genera una obligación de un resultado: el documento en cuestión. Las exigencias incorporadas a la hora de la adjudicación de este tipo de contratos que se refieren a la solvencia generalmente no implican obligaciones de medios, sino que imponen unos mínimos en cuanto a titulación y experiencia para los responsables que firman el documento. Resulta extremadamente difícil, si no imposible, establecer una correspondencia entre los recursos (fundamentalmente tiempo) empleados en este tipo de trabajo intelectual y el resultado. Se podría llegar a interpretar que mientras que en un contrato con obligaciones exclusivamente de medios se paga una remuneración, aunque no se consiga el resultado deseado, en un contrato con obligaciones de resultado se paga éste, independientemente de los medios utilizados para su consecución.

Incluso, también se producen diferencias entre un contrato de medios y uno de resultado en lo que se refiere al concepto de plazo. Si en el primero el plazo está destinado a fijar el tiempo de duración de la prestación contratada, en el segundo el plazo que se impone se refiere al tiempo límite que tiene el adjudicatario para entregar el producto objeto del contrato. En el caso de un servicio para la redacción de proyecto, el plazo de entrega solo puede ser estimado en función de la magnitud de la obra a proyectar (mayor plazo para obras más complejas); mientras que el tiempo de duración de una prestación de servicios (por ejemplo, limpieza en un edificio) lo decide el órgano contratante dentro de los límites que marca la legislación. Si se entendiera que el adjudicatario de un contrato de redacción de proyecto tuviera una obligación de medios a disposición durante el plazo fijado en el contrato, debería remunerarse proporcionalmente el servicio durante una ampliación de plazo, siempre que dicha ampliación no fuera por causas imputables al mismo. Dicha situación, asimilable a lo que ocurre con los contratos de obra (otro contrato de resultado), no es la apropiada en este tipo de contratos. En cualquiera de los casos, siempre existirá la posibilidad de indemnizaciones por los daños y perjuicios que pudieran ocasionar los retrasos.

Hasta ahora, se ha intentado explicar la diferencia entre obligaciones de resultado y de medios y su incidencia en la imputación de costes en el precio del contrato. Sin embargo, existe otro matiz que hay que analizar; se plantea que la forma de justificar dichas costes deba ser mediante la asignación de tiempos de dedicación de los distintos profesionales y su remuneración laboral. Esto responde a una visión simplista de la situación, incluso en el caso de los contratos con obligaciones de medios. Si tomamos el ejemplo de la asistencia médica, nos encontramos que no se cumple la premisa antes mencionada: en estos servicios no se paga el tiempo de dedicación; se pagan unos honorarios preestablecidos, independientes del tiempo que se dedique al paciente. Esto se corresponde, sobre todo, con los trabajos de carácter intelectual, difícilmente medibles por horas de trabajador.

Una vez realizado todo el análisis anterior, se va a intentar dejar más claro todo este asunto: las empresas consultoras que son adjudicatarias de este tipo de contratos disponen de unos medios propios y externos para la consecución de las obligaciones contraídas, pero no rinden cuenta frente a la entidad contratante de la cantidad de recursos utilizados en cada proyecto, y tampoco pueden exigir a la administración indemnización por la utilización de mayores recursos de los previstos. De hecho, estas empresas trabajan de forma simultánea en varios trabajos a la vez.

Se procede a analizar con mayor profundidad el objeto final de este tipo de contratos: el proyecto; cuestión que pocos foros se encargan de abordar seriamente en el marco de la contratación pública. El proyecto de obras es un documento que contiene fundamentalmente dos aspectos diferenciados. Por una parte, se incluye documentación de carácter justificativo y descriptivo de la solución diseñada destinada a cumplir con el objetivo demandado. Por otro lado, se elaboran todos los documentos que incluyen las condiciones de carácter técnico a cumplir por el ejecutor de la obra: esto último pasa a formar parte de la documentación de carácter contractual en un posible contrato de obra.

Una vez establecido lo que es un proyecto, se puede describir cada uno de los trabajos que tiene que realizar el autor del proyecto para su elaboración, y el grado de incertidumbre que existe sobre la posible imputación de costes en cada uno de ellos. Se va a utilizar como ejemplo el caso de una obra de carreteras, ámbito en el que se tiene alguna experiencia.

1) Justificación y diseño de la solución adoptada para resolver las necesidades planteadas

  • La primera fase consistiría en la toma inicial de datos. Fundamentalmente, en obras de carretera, es necesario realizar un levantamiento topográfico del terreno por donde previsiblemente puede pasar la infraestructura. Estos trabajos se pueden subcontratar a empresas especializadas o se pueden realizar con medios propios de la empresa contratada. Podría realizarse una valoración del coste de esta actividad por parte del ente contratante, dado que es posible acotar la extensión necesaria y las características técnicas del trabajo. Sin embargo, cualquier trabajo topográfico de detalle que se deba realizar con posterioridad, dependerá de fases de diseño aún no realizadas, por lo que estos últimos trabajos no pueden ser determinados, ni valorados. Por ejemplo, diseño de conexiones con otras carreteras, replanteo de estructuras, replanteo de servicios afectados, etc.
  • El siguiente paso será el diseño de la solución, trabajo eminentemente intelectual que depende de las habilidades profesionales del autor del proyecto y de sus colaboradores, y de las complejidades que se vayan encontrado en el proceso. En este caso, se considera imposible determinar, ni siquiera de manera aproximada, el tiempo de dedicación a esos trabajos. Esto puede ser difícil de entender, pero se puede describir de una manera más gráfica: dos consultores pueden presentar soluciones completamente diferentes, y haber utilizado una cantidad de tiempo también muy dispar en su consecución, pero las dos soluciones pueden resultar perfectamente idóneas (o las dos pueden no ser las más adecuadas). Por otro lado, el órgano contratante tampoco necesita tener a disposición esos medios personales a su plena disposición; solo se requiere la entrega documental, producto de todo ese trabajo intelectual. No parece lógico que el cliente deba tutelar los tiempos de dedicación en cada una de las facetas que influyen en un diseño. A lo mejor este concepto se hace más visible en proyectos de arquitectura, donde la subjetividad del factor estético cobra mucha relevancia; pero es igualmente aplicable a los proyectos de ingeniería.
  • Una vez planteada en líneas generales la solución definitiva, se comienza a realizar una serie de trabajos que tienen como objetivo la definición exacta de la obra, y cuya evaluación de costes hubiera sido imposible con anterioridad a su diseño. Además, estos trabajos conllevan una labor de ajuste de tipo intelectual similar a la descrita en el punto anterior. El aspecto que mayor coste genera en un proyecto de carreteras es la geotecnia. Hasta que no se define mínimamente la solución, no es posible conocer el alcance económico de los trabajos geotécnicos: no se conoce exactamente el número y tipo de prospecciones a realizar, dado que dependen de los apoyos de las estructuras, los tramos de desmonte, los tramos de terraplén, etc.; tampoco se conoce la profundidad de los sondeos, porque precisamente es en el momento de realizarlos cuando se determina esa magnitud. Todos estos datos, desconocidos a priori, son representativos de un mayor o menor coste en la redacción del proyecto.
  • Además de la topografía y la geotecnia, existe una buena cantidad de trabajos cuya evaluación de costes, previa al diseño inicial, es muy indeterminada. Estos trabajos pueden provocar una buena cantidad de ajustes sobre la solución, que también son imprevisibles. Entre todos ellos se pueden destacar los siguientes: cálculo de estructuras, estudios de tráfico, estudio de drenaje, estudios de señalización, balizamiento y defensas, estudios de situaciones provisionales de obra, proyecto de obras complementarias, estudio de seguridad y salud, estudio de gestión de residuos.
  • Se procede a comentar otros trabajos que implican mayor imprecisión de costes, si cabe, en la elaboración de un proyecto. El primero son las obligaciones de integración ambiental. En este caso, existe una indeterminación del alcance de los estudios necesarios y el proyecto de las medidas a incluir, derivada fundamentalmente de la dependencia en torno a las decisiones administrativas que se produzcan por parte de organismos externos: medio ambiente, patrimonio histórico y arqueológico, urbanismo, Confederaciones Hidrográficas, etc. Se debe señalar que los estudios previos al proyecto de obras (estudios informativos, estudios de impacto ambiental) no dejan cerradas las puertas a informes posteriores por parte de estos organismos.
  • Reposición de servidumbres y servicios: total incertidumbre sobre la existencia y localización de posibles servicios afectados, condicionada por la información que solo pueden proporcionar sus titulares. También, se produce la circunstancia de que el proyecto de las posibles reposiciones tiene que ser tutelado por esas compañías, lo que puede suponer una carga de trabajo sin posible previsión; es necesaria la aprobación y autorización explícita por parte de cada titular de servicio. Es imposible la determinación a priori del tiempo de dedicación sobre estos trabajos.
  • La última incorporación de incertidumbres al proyecto de obras se ha producido, en el ámbito de las infraestructuras de la Comunidad de Madrid, por medio de una instrucción sobre elaboración de anejos de expropiaciones que forman parte de dichos proyectos, en el que se incluyen obligaciones que no son legalmente exigibles en el proyecto de obras. Según esta instrucción, se obliga al adjudicatario de un contrato de redacción de proyecto de obras a la labor de investigación de la titularidad registral de los propietarios de los terrenos ocupados por la obra. Previamente se desconoce el número de propietarios afectados. Pero, además, se desconoce el tiempo de dedicación y de gastos que puede suponer esa labor; ésta depende de la colaboración de los Registros de la Propiedad que vayan a estar involucrados. Hay que tener en cuenta también que no existe vinculación entre la documentación gráfica del catastro y la información aportada por los datos registrales. Por último, la validación del anejo de expropiaciones depende de la emisión de un informe de aprobación por parte de un órgano diferente del servicio encargado de la ejecución del contrato, por lo que la prestación queda condicionada a indicaciones administrativas posteriores a la celebración del contrato.

2) Elaboración de la parte contractual del proyecto

  • Planos: la elaboración de este documento requiere la finalización de las fases anteriores, y está supeditado a continuos ajustes hasta su composición definitiva.
  • Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares: suele ser una parte del proyecto sencilla de elaborar, dado que se recurre a hacer referencia a especificaciones técnicas contenidas en pliegos técnicos generales o en otras normas nacionales y europeas. Sin embargo, un proyecto de mayor calidad podría elaborar prescripciones técnicas específicas para la obra que se está proyectando, si se tiene en cuenta cuestiones diferenciales que la afectan de forma particular. Se tiene que poner de relevancia la gran importancia que tienen estos documentos que van a formar parte del entramado de obligaciones de carácter legal en el contrato de obra. Su elaboración, por tanto, no es un mero trámite; es necesaria una aportación de mayor dedicación sobre estos documentos con el fin de lograr una definición más precisa del contrato de obra.
  • Precios: se debe incorporar un cuadro de precios que contenga todo lo necesario para la correcta ejecución de la obra finalmente proyectada. Además, se realiza una justificación de los mismos. Habitualmente se recurre a la incorporación de precios establecidos en bases de precios oficiales o extraoficiales, pero una mayor calidad en estos documentos exigiría un estudio específico de los precios para la obra en cuestión.
  • Existen otros elementos no contractuales, pero que se incluyen en el proyecto con el propósito de establecer otras condiciones en el futuro contrato de obra, como son el presupuesto (determinará el precio de contrato) o el plan de obra (determinará el plazo de contrato). Para la elaboración del presupuesto se requiere de la obtención de todas las mediciones necesarias para la ejecución de la obra, cuestión de gran importancia, dado que las desviaciones presupuestarias en el futuro contrato de obra tienen una limitación legal. El plan de obra requiere realizar una serie de hipótesis sobre circunstancias externas que condicionarán la futura obra, las cuales solo puede ser de carácter estimatorio: factores ambientales, administrativos, condiciones impuestas por otros organismos.

A la vista de todo lo anterior, se considera difícilmente alcanzable la estimación del coste del contrato a través de la imputación de tiempos de dedicación de los profesionales que participan en la elaboración del proyecto de obras. Hasta ahora esta administración, y otras, se han limitado a la estimación del coste del contrato mediante fórmulas de aproximación en función de la magnitud de la obra a construir; en concreto, se ha practicado la aplicación de un porcentaje sobre el coste estimado de la obra. Es cierto que existe un grado de incertidumbre importante con la utilización de este método, pero es posible encontrar datos reales sobre estos índices, mientras que la estimación de tiempos de dedicación al proyecto no parece que se pueda basar en datos ya existentes y extensamente aceptados. Es muy probable que las prestaciones de carácter intelectual que implican obligaciones de resultado conlleven esos riesgos contractuales; sería recomendable tener más tiempo y recursos para poder profundizar con mayor rigor en estas cuestiones. Lo que no se debería hacer es comparar estos contratos con las situaciones que se producen en otros tipos de contratos de servicios; como ya se ha mencionado antes, existen diferencias fundamentales entre las características de unos y otros.

En cuanto a gastos cuantificables, como pueden ser la elaboración de planos topográficos o la realización de prospecciones y caracterización de suelos, sería posible su segregación mediante unidades de certificación específicas, separándolas de la partida por tanto alzado que se pagaría para el resto de los trabajos del contrato. Es decir, se podrían incorporar precios dentro del contrato de servicios para pagar lo realmente ejecutado en lo que se refiere a estas labores (solo las cuantificables). Sin embargo, esto supone la estimación de unas mediciones que difícilmente coincidirán al término de los trabajos, lo cual supone la realización de una liquidación con saldo positivo o negativo. Con la legislación que está en vías de derogación, en los contratos de servicios no era posible la realización de esta liquidación, sin la aprobación previa de una modificación de contrato. Con la nueva ley es posible la variación de unidades siempre que no supongan incrementos de gasto superiores al 10%. En cualquiera de los casos, se está jugando con ciertos riesgos de resolución de contrato por la incertidumbre en el presupuesto final ejecutado.

Todo lo anterior es una descripción que intenta ser realista y objetiva de las circunstancias que rodean la determinación del precio en estos contratos. Se entiende que el procedimiento llevado a cabo hasta ahora era el más adecuado; de hecho ha sido sistemáticamente aceptado en todos los expedientes anteriormente tramitados. Por ahora, se desconocen otros métodos de determinación del precio. Si se considera necesaria una revisión de estos procedimientos, lo más razonable sería recurrir a una exploración para ver cómo se procede en otras administraciones, en otros poderes adjudicadores, en el sector privado, o incluso en otros países, para posteriormente intentar establecer un procedimiento que sea compatible con la legislación de contratación. Siempre es conveniente establecer cautelas antes de inventar nuevos métodos que pueden demostrase en el futuro inadecuados.

Solo cabe decir que, a pesar del estilo impersonal de la redacción, se trata de opiniones del que suscribe, las cuales pueden ser imperfectas o erróneas. Lo que sí se ha querido dejar claro es la gran complejidad que comprende la redacción de un proyecto de obras, rodeada de multitud de incertidumbres, algunas propias de la naturaleza del trabajo y otras generadas por el gran número de organismos y departamentos que tienen la competencia de informar sobre estas actuaciones. Es muy probable, y es una apreciación personal, que se esté demandando a los proyectos de obras un nivel de exigencia y de precisión imposible de cumplir. Por lo tanto, mucho más difícil será poner precio a todo ese trabajo justificándolo con los medios que esta situación requerirá. En última instancia tendrá que justificarse de manera objetiva por qué se pone un rendimiento y no otro, lo cual se intuye una labor nada realista. Es de desear que no se obligue a nadie a suscribir un documento justificativo que contenga una serie de datos ficticios para concluir en una cifra ya prevista de antemano, porque se estaría haciendo un flaco favor a la profesionalidad de los funcionarios que se dedican a la ejecución de los contratos relacionados con las obras.

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Jefe de área de proyectos y construcción. Curriculum de Emilio Aguilar Sánchez


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