Observatorio de Contratación Pública

Observatorio de Contratación Pública

Opinión

LBL_CATS_SECCION
Fernando Vicente Davila

Repensar la colaboración público-privada en los tiempos de crisis

El sistema de colaboración público-privada en el contexto de crisis fue considerado una solución al permitir inversión y financiación privada para acometer la construcción y explotación de infraestructuras públicas. Ahora el Tribunal de Cuentas Europeo, en su último informe de fiscalización pone entredicho la utilización de la colaboración público-privada en su variante de las asociaciones público-privadas (APP) como vía de optimización de recursos bajo demoledoras críticas que apuntan a sobrecostes, insuficiencias generalizadas, gastos ineficaces, falta de transparencia y retrasos.

Figuras flexibles, fórmulas imaginativas, prestaciones sofisticadas para la eficiencia, mecanismos de ingeniería financiera de desconsolidación de las cuentas públicas... lo cierto es que las variantes de las colaboraciones público-privada ganaron mucho terreno en nuestro marco nacional y en parte gracias a la buena prensa europea que precedía y que todavía se le brindaba en plena crisis desde las instancias comunitarias1.

En nuestra España de la crisis, asolada por la falta de inversión pública y por las rigideces económicas impuestas por los deberes de cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria, las fórmulas jurídicas bajo el sistema de contratos colaboración público-privada (CPP) ex artículo 11 TRLCSP y las asociaciones público-privadas (APP) se antepusieron como dúctiles mecanismos contractuales que parecían escapar a la órbita jurídica común dominada por las figuras tradicionales del sistema de contratación pública. El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT), antes de la crisis, y el Plan Extraordinario de Inversión en Carreteras (PEIC) más recientemente, se apoyarían en estos mecanismos.

A su sacralización en época de crisis no le han faltado advertencias. Las objeciones al recurso a esta fórmula han procedido de variadas posiciones, en algunos casos cuestionables por estar dominadas por infundadas razones de base ideológica, y en otras, por su idoneidad económica, dado el riesgo que podrían suponer las eventuales reinternalizaciones, y que al final han llegado. Otras críticas han surgido de su funcionamiento complejo y opaco, basado en un entramado sofisticado de contraprestaciones que ensombrecía las adjudicaciones y que proyectaba toda una dificultad de análisis y juicio adecuado del riesgo y el equilibrio económico-financiero.

Lo cierto es que a pesar de todo ello estas fórmulas tomaron auge en nuestro periodo de crisis. En los vientos que a favor soplaban se hallaban una serie de argumentos y ventajas como la solidaridad intergeneracional y la superioridad técnica del sector privado para acometer determinado tipo de infraestructuras ya que se adecuaban muy convenientemente a los contextos de crisis en los que las necesidades de índole presupuestaria o de ahorro de costes eran necesarias para la adecuación integral a las fases del proyecto. Pero sin duda, al auge del recurso a los CPP en los contextos de crisis ha contribuido de forma destacada el hecho de su no contabilización a efectos del déficit público en una coyuntura de indisponibilidad de fondos públicos. Con todo, respecto al recurso a la formulas público-privadas, siempre ha planeado la sombra de la duda ante condiciones de riesgo como la imprevisibilidad y turbulencia económicas como las que se han dado en estos años de crisis y postcrisis en España dominados por las variables macroeconómicas2. El riesgo procede del carácter oneroso que puede inclinarse hacia un lado u otro de cada parte contratante derivado de la tarea compleja de calcular el reparto adecuado de los riesgos financieros que el socio privado podrá soportar. Es así que la transferencia de riesgos se convierte en un elemento clave a la hora de verificar la oportunidad y adecuación de la colaboración público-privada a cada supuesto, y su precisión en la determinación de las prestaciones constituye la frontera para acudir a otros mecanismos contractuales.

En esta etapa actual, si se puede denominar de “postcrisis”, estamos asistiendo a la era de la reinternalización. A mediados del pasado mes de enero al amparo de las instrucciones de Ministerio de Fomento conocíamos la noticia de otro desistimiento unilateral de la empresa adjudicataria Adif, en virtud del cual se desistía de los contratos de colaboración público-privada que habían sido aprobados en abril del 2011 y que habían sido adjudicados para el acceso ferroviario a Galicia3.

La vuelta de tuerca la ha venido a dar recientemente la propia UE que desde una de sus instancias financieras, el Tribunal de Cuentas Europeo, en su Informe Especial nº 09/2018: Asociaciones público-privadas en la UE: Deficiencias generalizadas y beneficios limitados ha llevado a cabo un análisis minucioso sobre la utilización de las APP en varios Estados Miembros y ha verificado que los proyectos no siempre se gestionaron de forma eficaz y no proporcionaron una rentabilidad adecuada. Los beneficios potenciales previstos no se alcanzaron debido a que se infrautilizaron y a que sufrieron retrasos y aumentos en los costes. En concreto el informe ha concluido que:

  • Los proyectos de APP fiscalizados permitieron una ejecución más rápida de las políticas y tenían potencial para alcanzar unos niveles de funcionamiento y mantenimiento de calidad, pero no siempre lograron sus beneficios potenciales de manera eficaz
  • La opción de las APP permitió a las autoridades públicas contratar planes de infraestructuras a gran escala a través de un único procedimiento
  • La contratación de grandes proyectos de APP aumentó el riesgo de una competencia insuficiente y en algunos casos sufrió demoras considerables
  • La mayoría de los proyectos fiscalizados sufrieron retrasos de construcción importantes y excesos de costes
  • La mayoría de los proyectos fiscalizados tienen la posibilidad de mantener un buen nivel de servicio y mantenimiento
  • Las APP no han protegido al socio del sector público del optimismo excesivo en lo que respecta a la demanda y utilización futuras de la infraestructura prevista
  • Las demoras, los aumentos de costes y la infrautilización fueron en parte atribuibles a análisis inadecuados y enfoques poco idóneos
  • En la mayoría de proyectos fiscalizados, la opción de la APP se eligió sin un análisis comparativo previo, para demostrar que se trataba de la opción que suponía una mayor optimización de recursos
  • La asignación del riesgo fue con frecuencia inadecuada, lo que dio lugar a menos incentivos o a una exposición al riesgo excesiva para el socio privado
  • La larga duración de los contratos de APP apenas se ajusta al ritmo acelerado del cambio tecnológico

Según el informe, esto ocasionó un gasto ineficaz de 1 500 millones de euros, de los cuales 400 millones provenían de fondos de la UE, debido también a la falta de análisis pertinentes y de enfoques estratégicos con respecto al uso de las APP y los marcos jurídicos e institucionales. Una de las críticas más destacables ha venido por la falta capacidad administrativa para la ejecución satisfactoria de proyectos bajo esta fórmula, y esto solo se puede garantizar mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y con una amplia experiencia. El Tribunal constató que muy pocos Estados Miembros reúnen actualmente estas condiciones, lo que entraría en conflicto con el creciente interés de la UE en esa generación con efecto multiplicador intensivo de fondos públicos con fondos privados. A la luz de estos análisis es conveniente repensar la colaboración público-privada en las épocas de crisis. Tal como apunta el profesor Gimeno Feliu, en esta nueva fase de la contratación pública en nuestro país inaugurada por la nueva Ley de Contratos del Sector Público es hora de afinar en la eficiencia y la calidad del objeto contractual para cada supuesto de prestación pública -más que en el sujeto que la gestione- antes de abonarse a posiciones apriorísticas y maximalistas.

====

1 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 19 de noviembre de 2009, relativa a movilizar las inversiones públicas y privadas con vistas a la recuperación y el cambio estructural a largo plazo: desarrollo de la colaboración público-privada (CPP), COM (2009) 615 final– no publicada en el Diario Oficial.

2 Ver artículo de opinión de la profesora Patricia Valcárcel: Del peligro que pueden suponer algunos contratos basados en fórmulas de colaboración público-privada en orden a respetar el objetivo de estabilidad presupuestaria

3 Vid. noticia publicada en la Voz de Galicia de 16 de enero de 2018: El ADIF anula los contratos del AVE que Blanco aprobó por 1.576 millones

Volver a la página anterior

Doctor en Derecho por la Universidad de Vigo y Titulado Superior, Consellería de Economía, Emprego e Industria, Xunta de Galicia. Curriculum de Fernando Vicente Davila

Artículos de opinión relacionados

  • La dimensión colectiva del derecho a una buena administración contractual: ¿un status...

    Leer opinión


Entidades Fundadoras y Financiadoras

  • Escudo de España y texto 'Ministerio de Economía y competitividad. Gobierno de España' sobre fondo amarillo
  • Poradad el paraninfo y texto 'Universidad de Zaragoza' en azul sobre fondo blanco
  • Logotipo de everis. Texto everis blanco en fondo verde

Apoyos Institucionales

  • LBL_ALT_LOGO_4
  • Circulo representado el mundo y edificio similar al partenon en azul sobre fondo blanco. Texto 'Adester' en azul oscuro
  • LBL_ALT_LOGO_5
  • Universidad de Almería
  • Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas Panamá
  • Logo de Contratación pública en Euskadi
  • Centro de investigación sobre justicia administrativa