Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Alejandro Blázquez Lidoy

La no publicación de los contratos inferiores a 5.000 euros satisfechos por anticipos de caja fija en las fundaciones públicas y sociedades mercantiles

La cuestión que se plantea es cómo se aplica el límite de los 5.000 euros a los PANAP. En principio, caben tres opciones y, una de ellas sería que, al no haber un concepto de anticipo de caja fija en Derecho privado, los PANAP tienen que publicar y remitir la totalidad de los contratos realizados, con independencia de cuál sea su importe.

Una de las cuestiones esenciales en la nueva LCSP, vinculada a la publicidad y transparencia, es la de la publicación de los contratos. El artículo 63.4 de la LCSP determina que la publicación de la información relativa a los contratos menores deberá realizarse al menos trimestralmente. Y solo están excluidos “aquellos contratos cuyo valor estimado fuera inferior a cinco mil euros, siempre que el sistema de pago utilizado por los poderes adjudicadores fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores”. El artículo 335 ordena remitir a los órganos de fiscalización (el Tribunal de Cuentas en el Estado) “una relación del resto de contratos celebrados incluyendo los contratos menores, excepto aquellos que siendo su importe inferior a cinco mil euros se satisfagan a través del sistema de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores”. Por último, el artículo 346.3 dispone que se han de remitir al Registro de Contratos del Sector Público, los datos básicos de todos los contratos excepto “aquellos cuyo precio fuera inferior a cinco mil euros, IVA incluido, siempre que el sistema de pago utilizado por los poderes adjudicadores fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores”.

Cómo puede verse, la LCSP hace mención un concepto que se incardina en el Derecho presupuestario (anticipo de caja fija) para la no publicación y que no es de aplicación a los poderes adjudicadores que se rijan en la gestión de sus cuentas por Derecho privado. Nos referimos, en general, a los denominados Poderes adjudicadores no Administración Pública (PANAP) y, en particular, a las sociedades mercantiles y fundaciones. Estas entidades aplican sistemas de pagos privados y formulan sus cuentas con los cánones de las entidades privadas. Y dentro de este acervo no existe el concepto de anticipo de caja fija ni tampoco un sistema similar para realizar este tipo de pagos. Y no existe un sistema similar porque en las entidades privadas no hay diferencias entre los sistema de pagos, como sí lo hay en las Administraciones públicas.

La cuestión que se plantea es cómo se aplica el límite de los 5.000 euros (IVA excluido) a los PANAP. En principio, caben tres opciones. Una primera interpretación sería que, al no haber un concepto de anticipo de caja fija en Derecho privado, los PANAP tienen que publicar y remitir la totalidad de los contratos realizados, con independencia de cuál sea su importe. Una segunda posibilidad sería su reverso. No habría que publicar ningún contrato inferior a 5.000 euros. Se podría argumentar que siendo el nivel de sujeción de los PANAP a LCSP de una menor rigurosidad que el que se aplica a las Administraciones públicas (vide el Dictamen 1.116/2015 del Consejo de Estado), y teniendo en consideración que sus contratos se han excluido del régimen de contratos menores (318 de la LCSP), no sería necesario comunicar ningún contrato por importe superior a 5.000 euros. La tercera opción sería acudir, por analogía, a los mismos conceptos en el ámbito privado que corresponden a los anticipos de caja fija en el Derecho público.

El concepto de anticipo de caja fija se recoge en el artículo 78 de la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, que determina que:

1. De acuerdo con lo preceptuado en esta Ley y en su desarrollo reglamentario, los ministros y los presidentes o directores de los organismos autónomos, previo informe de su Intervención Delegada en ambos casos, establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las normas que regulan los pagos satisfechos mediante anticipos de caja fija, determinando los criterios generales de los gastos que puedan ser satisfechos por tal sistema, los conceptos presupuestarios a los que serán aplicables los límites cuantitativos establecidos para cada uno de ellos, su aplicación al presupuesto y cuantas estimaciones se consideren oportunas.
Se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos".

Dejando al margen las delegaciones que se hacen a los distintos agentes en la configuración del procedimiento, hay una delimitación objetiva del concepto en tanto se hace mención al “capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos”. En el artículo 1 del Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija, se señala que son provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario para su “posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos, como los referentes a dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, tracto sucesivo y otros de similares características. Estos anticipos de Caja fija no tendrán la consideración de pagos a justificar”. En el artículo 2.3 se advierte que no podrán realizarse con cargo al anticipo de caja fija pagos individualizados superiores a 5.000 euros “excepto los destinados a gastos de teléfono, energía eléctrica, combustibles o indemnizaciones por razón del servicio” y continúa señalando que “A efectos de aplicación de estos límites, no podrán acumularse en un solo justificante pagos que se deriven de diversos gastos, ni fraccionarse único gasto en varios pagos” 1.

El criterio delimitador es el de gasto de carácter periódico o repetitivo. En el Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 31 de mayo de 2006 (Tramitación del pago de las Tasas por la publicación e inserción de anuncios no repercutibles al contribuyente en el BOCM) advierte que “La enumeración, que no es cerrada, permite inducir un concepto genérico de «gastos periódicos y repetitivos» necesario para valorar el alcance práctico del sistema. Se trata de los que pudiéramos llamar gastos ordinarios de funcionamiento de los servicios, que se materializan en una serie de prestaciones sucesivas, para cuya gestión no estaría justificado ni acaso sería posible seguir los laboriosos procedimientos administrativos ordinarios. La nota que modula, a efectos del ordenamiento presupuestario, el concepto de gasto periódico y repetitivo, se centra en su imputación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año”. Por su parte, el Acuerdo de 21 de junio de 2017, del Pleno del Tribunal Constitucional, en materia de anticipos de caja fija dispone en su artículo 1 que alcanza a “las obligaciones de carácter periódico o repetitivo, como las referentes a dietas, gastos de locomoción y otras indemnizaciones por razón del servicio, material no inventariable, comunicaciones, suministros y servicios, mantenimiento y reparación y, en general, de las comprendidas en los conceptos integrados en el capítulo segundo del Presupuesto de gastos del Tribunal Constitucional”. En definitiva, como señala FUEYO BROS (2014, pág. 77), la “nota que identifica el tipo de gasto periódico y repetitivo es su posible imputación al capítulo II de los presupuestos (gastos corrientes y de servicios). Se trata siempre de gastos ordinarios de funcionamiento que se materializan en prestaciones sucesivas que son habituales y repetitivas, para cuya gestión no estaría justificado, ni acaso sería posible, seguir los complejos procedimientos ordinarios (Pascual, 2009, págs. 659-660)” 2.

Como puede verse, el concepto de anticipo de caja fija remite al Derecho presupuestario. Se pueden hacer anticipos de caja fija con relación a los gastos del capítulo segundo del presupuesto, capítulo que en la contabilidad pública alcanza a los gastos corrientes de bienes y servicios 3. En la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica, se definen los “Gastos corrientes en bienes y servicios” de la siguiente manera:

"Este capítulo recoge los recursos destinados a atender los gastos corrientes en bienes y servicios, necesarios para el ejercicio de las actividades del Estado, organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos que no originen un aumento de capital o del patrimonio público.
Son imputables a este capítulo los gastos originados por la adquisición de bienes que reúnan algunas de las características siguientes:

  • Ser bienes fungibles
  • Tener una duración previsiblemente inferior al ejercicio presupuestario
  • No ser susceptibles de inclusión en inventario
  • Ser, previsiblemente, gastos reiterativos  

No podrán imputarse a los créditos de este capítulo los gastos destinados a satisfacer cualquier tipo de retribución, por los servicios prestados o trabajos realizados por el personal dependiente de los departamentos, organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos respectivos, cualquiera que sea la forma de esa dependencia.
Además se aplicarán a este capítulo los gastos en bienes de carácter inmaterial que puedan tener carácter reiterativo, no sean susceptibles de amortización y no estén directamente relacionados con la realización de las inversiones
”.

La citada Resolución identifica los tipos de gastos incluídos en este capítulo; Arrendamientos y cánones; Reparaciones, mantenimiento y conservación; Material de oficina (siempre que no sea inventariable); Suministros (energía, agua, vestuario, alimentación);  Comunicaciones (gastos por servicios telefónicos, servicios postales y telegráfico); Transportes; Atenciones protocolarias y representativas (publicidad y propaganda, gastos jurídicos y contenciosos); Reuniones, conferencias y cursos; Trabajos realizados por otras empresas y profesionales (Limpieza y aseo, seguridad); Indemnizaciones por razón del servicio (Dietas; Locomoción; Traslado); Gastos de publicaciones; Compras, suministros y otros gastos relacionados con la actividad.

Tomando en consideración la regulación de los anticipos de caja fija en el Derecho público, es necesario volver a analizar las posibles interpretaciones sobre la aplicación del límite de los 5.000 euros, IVA excluido, para los PANAP. Como hemos señalado, el fundamento de los anticipos de caja fija radica en que en que para operaciones habituales y repetitivas no estaría justificado seguir  los complejos procedimientos ordinarios. Ese inconveniente no opera en los PANAP en tanto no existe un procedimiento complejo normal (la fiscalización previa). Pero dicho argumento nada tiene que ver para la publicidad, ya que la información está a disposición de la Administración. La LCSP ha excluido de publicidad y remisión de los contratos inferiores a 5.000 euros pagados por el sistema de anticipo de caja fija. No existiría razón jurídica en obligar a los PANAP a que sí la aportaran la misma información que tienen las Administraciones públicas. Por tanto, entendemos que no es posible obligar a los PANAP a comunicar la totalidad de los contratos sin aplicar el umbral del los 5.000 euros.

La segunda opción, que es a mi juicio la más razonable, supondría que los PANAP no tienen que aportar ningún contrato, sea del tipo que sea, por importe superior a 5.000 euros. Hay que tener en consideración que las operaciones incluidas en el capítulo II de gastos corrientes en bienes y servicios es ya, en sí misma, muy amplia, y lo que se propone es que al tener los PANAP un grado de sujeción inferior a la LCSP esto suponga que la exclusión se amplíe a todos los contratos. 

La tercera posibilidad es la de buscar los conceptos análogos en la contabilidad privada a los empleados en el capítulo II de gastos corrientes en bienes y servicios y, en consecuencia, no remitir los que sean similares siempre que el importe sea inferior a 5.000 euros. Esta solución quizá sea la más segura para los gestores de los PANAP, en tanto supone aplicar analógicamente conceptos de la contabilidad pública. A efectos prácticos, supondría remitir a todos los gastos incluidos en el denominado grupo 6 (Compras y gastos) del Plan General de Contabilidad, que alcanza a los gastos que tienen su origen en el aprovisionamiento de bienes destinados a la actividad y que comprende también todos los gastos del ejercicio, incluidas las adquisiciones de servicios y de materiales consumibles. El límite serían los bienes que se activan en el inmovilizado (grupo 2). A efectos prácticos, esto supondrá que todos los servicios corrientes y que las adquisiciones de bienes inferiores a 5.000 euros (que no sean inventariables) no se publicarán.

Queda, por último, interpretar, cuándo se supera dicho umbral de 5.000 euros. El artículo 2.3 del Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija determina que “A efectos de aplicación de estos límites, no podrán acumularse en un solo justificante pagos que se deriven de diversos gastos, ni fraccionarse un único gasto en varios pagos”. Y no hay que olvidar las dificultades de interpretación que existen con relación a los contratos menores del artículo 118 y sobre el objeto del contrato 4. La postura más conservadora sería entender que si por un mismo objeto y un mismo proveedor se supera el importe de los 5.000 euros en varios gastos sucesivos en un mismo año natural, en el momento de superar dicho umbral habría que publicar la totalidad de los contratos adjudicados hasta la fecha. Es decir, si se adquiere durante cada mes desde enero hasta octubre 400 euros de un material no inventariable, y en el mes de noviembre se adquieren 2.000 euros, sería en ese momento en el que habría obligación de publicar todas las adquisiciones anteriores.

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1 Con relación al límite del 5.000 euros, el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, determina que no están sometidos a fiscalización previa de la Intervención General de la Administración del Estado “los gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija, regulado en el artículo 78 de esta Ley”. Es decir, no es necesaria la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente (art. 150).

2 FUEYO BROS, M., (2014), “Los pagos a justificar y los anticipos de caja fija en el ámbito de las administraciones locales”, Auditoría Pública, núm. 63.

3 La Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica, recoge una clasificación económica sobre el presupuestos de gastos, distinguiendo entre varios capítulos (1. Gastos de Personal; 2. Gastos Corrientes en Bienes y Servicios; 3. Gastos Financieros; 4. Transferencias Corrientes; 5. Fondo de Contingencia y Otros Imprevistos; 6. Inversiones Reales; 7. Transferencias de Capital; 8. Activos Financieros; 9. Pasivos Financieros).

4 Vide el Informe 1/2018, de 11 de Abril, sobre Adjudicación de Contratos Menores en la Nueva Ley de Contratos del Sector Público, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad, el Informe 3/2018, de 13 de febrero, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, y los expediente 41/2017 y 42/2017 de la Junta Consultiva de Contratación del Estado.

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Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Rey Juan Carlos. Curriculum de Alejandro Blázquez Lidoy


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