Observatorio de Contratación Pública

Observatorio de Contratación Pública

Opinión

LBL_CATS_SECCION
Mercè Corretja Torrens

Publicidad, transparencia y concurrencia empresarial como indicadores de calidad de la compra pública

La contratación pública constituye un ámbito de riesgo desde el punto de vista de la transparencia y de la lucha contra el fraude y la corrupción. La confluencia de intereses públicos y privados, la discrecionalidad administrativa que rige muchos de los trámites y decisiones y, sobretodo, su volumen económico constituyen una potente herramienta en este sentido, junto a los principios de publicidad y libre concurrencia.

La contratación pública 1 constituye un ámbito de riesgo desde el punto de vista de la transparencia y de la lucha contra el fraude y la corrupción. La confluencia de intereses públicos y privados, la discrecionalidad administrativa que rige muchos de los trámites y decisiones y, sobretodo, su volumen económico (que la Comisión Europea sitúa alrededor del 14% del PIB) 2 son algunos de los factores que contribuyen a dicho riesgo, por lo que es necesario adoptar medidas y aplicar instrumentos que ayuden a minimizarlo y, a ser posible, eliminarlo. El principio de la transparencia y el conjunto de mecanismos que lo integran (publicidad activa, derecho de acceso, “open data”) constituyen una potente herramienta en este sentido, junto a los principios de publicidad y libre concurrencia.

La Directiva 2014/24/UE impone a los estados miembros la obligación de velar por la aplicación de las normas de contratación mediante la supervisión y la creación de estructuras adecuadas, la necesidad de recoger información y de ponerla a disposición del público, y la obligación de facilitar información a la Comisión sobre la aplicación práctica de las políticas estratégicas de contratación nacionales, para que ésta publique, sobre la base de los datos obtenidos, un informe periódico sobre la aplicación de las políticas nacionales de contratación en el mercado interior y las prácticas más idóneas en ese contexto.

La transposición de dicha directiva mediante la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, ha supuesto un paso importante en la introducción de mecanismos de publicidad, supervisión y control en la contratación pública al incluir en su articulado numerosas obligaciones de publicidad y de motivación en la toma de decisiones de los procedimientos contractuales, al suprimir el procedimiento negociado sin publicidad por razón de cuantía y limitar la contratación menor o al fomentar el uso de procedimientos abiertos y con publicidad regulando dos nuevos procedimientos abreviados abiertos, al regular el conflicto de intereses o bien al establecer un nuevo modelo de gobernanza de la contratación pública basado en la supervisión y el control de toda la actividad contractual.

Sin embargo, la actual LCSP todavía no contempla herramientas y mecanismos que permitan un adecuado control de la ejecución contractual ni tampoco de participación ciudadana en el marco de la denominada contratación abierta. Este nuevo concepto, que se va abriendo camino, supone aplicar las herramientas del gobierno abierto a la contratación pública, en todas sus fases (preparación, licitación y ejecución) y en todos sus aspectos (publicidad activa pero también control, supervisión, evaluación y, muy especialmente, participación ciudadana).

No obstante, ahora mismo ya disponemos de importantes bases de datos contractuales como el Registro Público de Contratos del Sector Público y la Plataforma de Contratación del Sector Público y los correlativos registros autonómicos, para empezar a trabajar y analizar datos de contratación pública. La extracción y análisis de estos datos ofrece mucha información sobre el estado actual de la contratación pública y la posibilidad de diseñar políticas específicas para corregir y mejorar nuestro modelo contractual.

Desde hace años, la Dirección General de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña elabora anualmente varios informes de análisis y supervisión contractual, basados en datos extraídos de su Registro Público de Contratos y de su Plataforma de Servicios de Contratación Pública. Asimismo, los datos se publican y se encuentran disponibles en formato reutilizable y mediante herramientas de fácil consulta y uso por parte de la ciudadanía. 3

La publicación del Informe sobre contratación pública de la administración de la Generalitat y de su sector público en 2017 pone de relieve que el volumen total ha alcanzado los 3.744 millones de euros, de los cuales 1.420 euros corresponden a nuevas adjudicaciones (8.742 contratos). Un 81% de dicho importe y un 85,9% de los contratos han sido adjudicados por entes del sector público y el resto por departamentos de la administración.

Cerca de un 60% de dicho importe se ha adjudicado mediante procedimiento abierto (un 59%), incrementándose en dos puntos el volumen adjudicado por el mismo procedimiento en 2016. Sólo un 17% de los contratos adjudicados en 2017 lo han sido mediante procedimiento negociado. 4

Uno de los principales indicadores de la calidad de la contratación pública lo constituye la concurrencia de ofertas: a mayor número de ofertas, más opciones tiene el órgano de contratación de elegir la mayor calidad al mejor precio. La concurrencia es un factor de eficiencia y de racionalidad en la selección de proveedores y en el gasto público. Además, la existencia de un número elevado de ofertas significa que el mercado conoce y entiende las ofertas públicas; en cambio, si su número es bajo, faltan ofertas o la licitación queda desierta, pueden ser síntomas de desconocimiento, poca claridad de la oferta, falta de publicidad o falta de transparencia.

La concurrencia es, asimismo, uno de los principios fundamentales del modelo de compra pública europeo, basado en el respeto a los principios de los Tratados fundamentales (libre circulación de bienes, libertad de establecimiento y libre prestación de servicios) y a los que derivan de los mismos: igualdad y no discriminación, transparencia y salvaguarda de la libre competencia. La conexión entre mayor concurrencia, más eficiencia y menos fraude ha sido subrayada tanto por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, 5 como por otras autoridades similares de las Comunidades Autónomas. 6 Por ello, es importante diseñar indicadores que nos permitan medir y conocer el estado de la concurrencia en la contratación pública.

La Comisión Europea analiza el cumplimiento de las políticas sobre Mercado Interior mediante el Single Market Scoreboard, siendo una de las áreas de estudio la contratación pública. 7 El campo de estudio son los anuncios de licitaciones de contratos armonizados publicados en el Tenders Electronic Daily (TED) durante el período de un año. Para medir la calidad de la contratación pública se analizan aspectos como la concurrencia, la transparencia y la burocracia de los procesos de contratación mediante un conjunto de indicadores como el porcentaje de licitaciones en las que sólo se presenta una sola oferta, el porcentaje de procedimientos negociados sin publicidad, el porcentaje de adjudicaciones basadas sólo en el precio más bajo o el volumen adjudicado mediante la compra agregada.

En los dos últimos años, la concurrencia media de las adjudicaciones de la administración catalana y de su sector público se ha situado alrededor de un 6%: 6,24 ofertas por adjudicación en 2016 y 5,89 en 2017, incluyendo en la elaboración de dicha media todo tipo de procedimientos (incluida la contratación menor y los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado).

La máxima concurrencia empresarial se observa en los procedimientos abiertos (7,45 ofertas por adjudicación en 2016 y 7,18 en 2017) y, por tipologías, en los contratos de obras, tanto en 2016 (10,21%) como en 2017 (8,37). La mínima, en cambio, coincide en el uso del procedimiento negociado sin publicidad y, por tipologías, es el contrato de gestión de servicios públicos en ambos años donde la concurrencia resulta menor (2,36 en 2016 y 1,07 en 2017). Combinando los índices anteriores, la máxima concurrencia se produce en las licitaciones de los contratos de obras por procedimiento abierto (15 en 2016 y 9,67 en 2017).

En cuanto a licitaciones con una sola oferta, y aplicando los mismos parámetros que la Comisión Europea, (es decir, teniendo en cuenta sólo los contratos armonizados), la administración catalana se sitúa en un 19,8 % y, por lo tanto, dentro de los parámetros considerados como buena práctica en 2017, mientras que en 2016 llegó al 20%, justo en el límite.

Por último, también es importante señalar las expectativas empresariales. En 2016 los contratos recayeron en un total de 2.498 empresas diferentes y en 2017 esta cantidad se ha incrementado ligeramente: 2.806 empresas. La expectativa media de las empresas en 2016 en relación a la obtención de contratos públicos fue de 2,57 (en un escenario de 16,04 ofertas por contrato) y en 2017 ha sido de 2,82 contratos por empresa (en un escenario de competitividad de 16,60 ofertas por contrato), por lo tanto, en 2017 se ha incrementado ligeramente tanto la expectativa empresarial como la competitividad empresarial.

Si se analizan las empresas con más de 12 adjudicaciones, en 2016, 76 empresas sumaron un total de 1.600 contratos a los que se presentaron 10.280 ofertas; en 2017 han sido 97 empresas las que han sido adjudicatarias de más de 12 contratos, sumando un total de 2.240 contratos que recibieron 14.094 ofertas. También en este caso se ha producido un incremento de empresas adjudicatarias, de contratos y de ofertas. Por otro lado, también se ha incrementado el número de empresas que han obtenido un solo contrato: 1.529 en 2016 y 1.644 en 2017.

En conclusión, en relación al principio de concurrencia en la contratación pública de la Generalitat de Catalunya y de su sector público para el período 2016-2017, se observa una tendencia a la consolidación de la cifra media de 6 ofertas por adjudicación, con un índice mayor en las licitaciones de los entes del sector público. Las licitaciones con una sola oferta en los contratos armonizados han bajado ligeramente respecto de 2016 y se mantienen por debajo del 20% señalado por la Comisión Europea como buena práctica, y sólo un 6% del total de licitaciones han quedado desiertas. Finalmente, se han incrementado ligeramente en 2017 tanto las expectativas empresariales de obtener un contrato público como la competitividad empresarial.

====

1 Quisiera agradecer especialmente a Albert Olives, responsable de Análisis Económico de la Dirección General de Contratación Pública y a los técnicos Albert Garrigós, Virgínia Martínez-Alonso y Estany Almeda, la imprescindible colaboración que me han prestado para la redacción de este articulo.

2 Según datos del The Internal Market Scoreboard.

3 Ver visores en castellano

4 Más información y gráficos en el Informe anual 2017 completo en catalán y los datos en formato reutilizable

5 En la “Guía contra el fraude en la licitación pública” de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia se señalan 10 indicadores de conductas sospechosas de manipulación en las licitaciones. El primero es el reducido número de licitadores.

6 V. Autoridad Catalana de la Competencia: “La competència: la clau de l’èxit de la compra pública”, documento elaborado por dicha Autoridad que forma parte del proyecto “Riscos per a la integritat de la contractació pública”, de la Oficina Antifraude de Catalunya.

7 V. http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm

Volver a la página anterior

Directora General de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña. Curriculum de Mercè Corretja Torrens


Entidades Fundadoras y Financiadoras

  • Escudo de España y texto 'Ministerio de Economía y competitividad. Gobierno de España' sobre fondo amarillo
  • Poradad el paraninfo y texto 'Universidad de Zaragoza' en azul sobre fondo blanco
  • Logotipo de everis. Texto everis blanco en fondo verde

Apoyos Institucionales

  • LBL_ALT_LOGO_4
  • Circulo representado el mundo y edificio similar al partenon en azul sobre fondo blanco. Texto 'Adester' en azul oscuro
  • LBL_ALT_LOGO_5
  • Universidad de Almería
  • Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas Panamá
  • Logo de Contratación pública en Euskadi
  • Centro de investigación sobre justicia administrativa