Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Flor Espinar Maat

El recurso especial en materia de contratación de las Islas Baleares tras la adhesión de la comunidad autónoma al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares reguló un recurso especial en materia de contratación que fue pionero en el Derecho español, que debía resolver la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. El fundamento de este recurso se halla en la propia Ley 3/2003, concretamente en el artículo 59, que materializa en el ordenamiento autonómico las previsiones del artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Posteriormente, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público incorporó al Derecho nacional el contenido de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, cuyo artículo 81 dispone que los Estados miembros deben asegurar la aplicación de la Directiva mediante mecanismos eficaces, accesibles y transparentes, de acuerdo con lo que dispone la Directiva de recursos, y pueden designar o establecer una agencia independiente.

Además, esta Ley pretendía, tal como se indicaba en su Exposición de motivos,  transponer la Directiva 89/665/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, o Directiva de recursos, que establecía que, con la finalidad de asegurar su aplicación, los Estados miembros podían designar o establecer un organismo independiente.

Para ello se reguló un nuevo recurso ad hoc en materia de contratación, previsto en el artículo 37 de la Ley, que tenía un ámbito objetivo limitado, restringido a determinadas decisiones adoptadas en la fase de preparación y adjudicación de determinados contratos, excluyendo así otros actos para cuya impugnación debía —y debe— acudirse al sistema general de recursos de la Ley 30/1992 y al resto del ordenamiento jurídico, en función de la naturaleza de la entidad contratante y del tipo e importe de contrato. De acuerdo con el apartado 4 del artículo 37, “sin perjuicio de lo que, para el ámbito de las Comunidades Autónomas, establezcan sus normas respectivas que, en todo caso, deberán atribuir esta competencia a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa, serán competentes para resolver el recurso especial el órgano de contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública, o el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela, si ésta no tiene el carácter de Administración Pública”.

La entrada en vigor de la Ley de Contratos obligó a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa a interpretar cuál era el ámbito del recurso autonómico. Así, ese precepto de la Ley de Contratos podía inducir a pensar que en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en la que ya existía previamente un recurso especial en materia de contratación que resolvía la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, es decir, un recurso con denominación idéntica al recurso del artículo 37 de la Ley de Contratos, éste iba a ser resuelto por este mismo órgano independiente. Sin embargo, como se argumenta a continuación, ello no es así dado que la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares no había ejercido esa potestad autoorganizativa con el fin de otorgar la competencia para resolver el recurso especial en materia de contratación previsto en el artículo 37 de la Ley de Contratos a ningún órgano diferente de los indicados en el apartado 4, sino que, simplemente, disponía de otro recurso, con idéntica denominación, pero con fundamento y regulación diferentes.

En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa determinó en el Informe 13/2008, de 30 de julio de 2009, y en la Circular interpretativa 1/2009, también de 30 de julio de 2009, cuál era el sistema de recursos en materia de contratación en el ámbito de la Administración de la comunidad autónoma, constatando así la coexistencia de dos modalidades de recurso especial en materia de contratación: el previsto en el artículo 37 de la Ley de Contratos del Sector Público y el previsto en la normativa autonómica.

Esta situación no cambió tras la aprobación de la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para la adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras, cuyo objetivo era transponer al derecho interno la Directiva 2007/66/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, configurando un recurso específico, rápido y eficaz, que debía resolver un órgano independiente, y cuyas previsiones han sido incorporadas al texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

El día 19 de diciembre de 2012 ha entrado en vigor el convenio por el que la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares ha atribuido al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales la competencia para tramitar y resolver los recursos especiales en materia de contratación que se interpongan contra los actos y los contratos que se especifican en los artículos 40 del texto refundido y 101 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, así como las solicitudes de adopción de medidas cautelares que se soliciten de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 43 del texto refundido y 103 de la Ley 31/2007 y las cuestiones de nulidad a que se refieren los artículos 37 del texto refundido y 109 de la Ley 31/2007.

Pese a que la Ley 34/2010 preveía que las comunidades autónomas pudiesen crear un órgano independiente para la resolución de esos recursos, finalmente en las Islas Baleares no se ha hecho uso de esa facultad, por motivos de índole presupuestaria, sino que se ha producido la adhesión al órgano independiente central, en virtud del artículo 41.3 del texto refundido, siendo este órgano también competente para la resolución de los recursos de las corporaciones locales.

Así, por el momento, la situación en materia de recursos especiales queda igual que estaba anteriormente, de modo que el recurso autonómico permanece vigente y sigue siendo resuelto por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, no habiéndose alterado en modo alguno. Probablemente en el futuro debería plantearse, en el caso de que se llegare a crear en las Islas Baleares un órgano independiente de resolución de recursos con las características que establece el artículo 41 del texto refundido, la posibilidad de residenciar esa competencia en un mismo órgano autonómico, que resuelva el conjunto de recursos, no solo los que a partir de ahora va a resolver el tribunal central, que son los que prevé el texto refundido, sino también los que a día de hoy están atribuidos a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en virtud del artículo 66 de la Ley 3/2003. Ello mantendría las ventajas en la tutela de la que disponen los licitadores actualmente, y, a la vez, permitiría unificar la doctrina en esta materia.

Recordemos, para destacar esas ventajas en la tutela, que el recurso especial en materia de contratación de carácter autonómico se configura como un procedimiento sustitutivo del recurso de reposición en los casos en que este proceda, en relación con una materia específica: la contratación administrativa, en cualquier fase del procedimiento de contratación, y cualquiera que sea el importe del contrato, salvo que se trate de un acto incluido en el artículo 40 del texto refundido de la Ley de Contratos, y siempre que el ente afectado tenga la consideración de Administración Pública a efectos de la Ley 30/1992, y forme parte de la Administración autonómica.

Así pues, a diferencia del recurso especial en materia de contratación previsto en la normativa estatal, el recurso especial autonómico tiene un ámbito objetivo más amplio pues se extiende a todas las decisiones adoptadas en materia de contratación, ya sea en fase de preparación y adjudicación del contrato, ya sea en relación a sus efectos, cumplimiento y extinción —siempre que sean recurribles en reposición—, a excepción de los actos susceptibles del recurso especial del texto refundido, y con la particularidad de que el recurso autonómico sólo procede contra actos en materia de contratación que agotan la vía administrativa dictados por entes que tienen la consideración de Administración Pública a efectos del texto refundido y de la Ley 30/1992, mientras que el recurso previsto en el texto refundido puede interponerse contra los actos dictados por cualquier poder adjudicador en los términos previstos en su artículo 40.

Como vemos, en las Islas Baleares hay una dualidad de sistemas que supone una complejidad añadida pero, al mismo tiempo, una ventaja para los licitadores. Por un lado, existe un recurso especial en materia de contratación autonómico que se rige por el régimen general aplicable al recurso de reposición y que es resuelto por un órgano independiente del órgano de contratación, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa —acercándonos así, parcialmente, a la finalidad de las directivas comunitarias—, y, por otro lado, existe un recurso especial en materia de contratación estatal, previsto en el texto refundido de la Ley de Contratos, que puede producir la suspensión automática del acto recurrido y que resolverá el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. 

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Secretaria de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares Curriculum de Flor Espinar Maat

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