Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Esperanza Ríos Marín

Consideraciones acerca de la facultad de interpretación de los contratos administrativos

En el devenir de la ejecución y desarrollo de los contratos administrativos pueden surgir discrepancias en orden a defender intereses contrapuestos, de un lado, la Administración defiende, como no puede ser de otra manera, los intereses generales, y de otro lado, en muchas ocasiones, observamos como, la empresa adjudicataria, una vez que tiene el contrato en sus manos, pone de manifiesto su criterio, sin haber manifestado anteriormente discrepancia alguna al órgano de contratación, en ningún momento en la fase de licitación y de adjudicación, ni siquiera sugiriendo la aplicación del artículo 158 del TRCSP dedicado a la información complementaria a los licitadores.

Hay que estar a lo pactado, este principio esencial en la contratación, viene reconocido, entre otros, en el dictamen de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en el informe número 63/2009, de 23 de julio de 2010, en el que se señala que “los contratos, es doctrina universalmente admitida, por lo que no precisa de más confirmación, son fuente de obligaciones entre las partes por lo que no cabe dudar del carácter de exigibles que para cada una de ellas tienen sus cláusulas.

De todo lo anterior resulta la obligatoriedad de que el adjudicatario del contrato, observe en su ejecución estrictamente el tenor de las cláusulas, entre las cuales, evidentemente se encuentran las derivadas del contenido de su propia oferta.”

En todo caso, y como no podía ser de otra manera, el licitador y luego adjudicatario, cuando suscribe el modelo de proposición recogido en el pliego de cláusulas administrativas que rige la contratación, se vincula cuando firma “conociendo y aceptando sin reserva alguna el anteproyecto (o pliego de prescripciones técnicas) y el pliego de cláusulas administrativas particulares que rigen el contrato”, todo ello de conformidad con el artículo 145 del TRLCSP.

Así, el citado artículo destaca como característica de las proposiciones económicas el de que la presentación de las mismas, presume, más bien supone, la aceptación incondicionada del contenido de la totalidad de las cláusulas del pliego de cláusulas administrativas particulares, sin salvedad alguna, lo que es una lógica consecuencia del mecanismo de la contratación administrativa y de su principio rector de la igualdad entre licitadores, que quebraría, si por la introducción de modificaciones respecto al pliego, éste último pudiera considerarse elaborado, al menos en parte, por el particular.

En todo caso, como indica el acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón 4/2011, de 12 de abril, las proposiciones de los interesados deben ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario de la totalidad de dichas cláusulas, sin salvedad o reserva alguna, tal y como dispone el citado artículo.

A la vista de todo lo anterior, se puede dar el caso de que el contratista pretenda una modificación unilateral del contrato, en la que quede a su libre albedrío las condiciones del contrato, intentando cargar a la Administración adjudicataria, por ejemplo, con los gastos que las mejoras ofertadas por el adjudicatario había ofertado, lo que atenta directamente contra los principios de igualdad y transparencia que rigen los contratos administrativos.

En este sentido se pronuncia el informe 12/2012 de 23 de mayo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, señalando que “Las modificaciones en el contrato pueden desvirtuar al carácter competitivo de la adjudicación inicial, en la medida en que el contrato que efectivamente se ejecuta y sus precios no son aquellos por los que se compitió. Además (el informe y conclusiones de la Comisión de Expertos para el estudio y diagnostico de la situación de la contratación pública elaborado en el año 2004, a iniciativa del Ministerio de Hacienda) afirmaba que la posibilidad de introducir modificaciones genera problemas de riesgo moral, dado que, en ocasiones, mediante estas modificaciones puede buscarse el objetivo de reequilibrar o rentabilizar un contrato para el que, inicialmente, se había pujado excesivamente a la baja .”

Se pretende una desnaturalización de las condiciones que sirvieron de base a la adjudicación del contrato.

En este sentido hay que citar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 13 de enero de 2005, cuando entiende que el precio es un elemento esencial y que por ello “una condición de este tipo no puede considerarse una modificación no sustancial de las condiciones originales del contrato”. Máxima en los casos que un incremento elevado viene a quebrar el principio de publicidad y concurrencia (dictamen Consejo de Estado de 21 de octubre de 1992).

También hay que hacer referencia a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de abril de 2004, que señala “... la entidad adjudicadora tampoco está autorizada a alterar el sistema general de la licitación modificando unilateralmente más tarde una de sus condiciones esenciales y, en particular, una estipulación que, si hubiese figurado en el anuncio de licitación, habría permitido a los licitadores presentar una oferta sustancialmente diferente.

...si la entidad adjudicadora estuviera autorizada para modificar a su arbitrio, durante la fase de ejecución del contrato, las propias condiciones de licitación, sin que las disposiciones pertinentes aplicables contengan una habilitación expresa en tal sentido, los términos de la adjudicación del contrato, tal como se estipularon inicialmente, resultarían desnaturalizados.

...supondría inevitablemente la vulneración de los principios de transparencia y de igualdad de trato entre los licitadores, puesto que la aplicación uniforme de las condiciones de licitación y la objetividad del procedimiento dejarían de estar garantizadas.

Teniendo en cuenta que llegan a surgir discrepancias entre un contratista y la entidad contratante, es necesario traer a colación en cuanto a la interpretación de los contratos al Tribunal Supremo, pues según el dictamen número 48/2012, del Consejo Consultivo de Aragón, manifiesta que la interpretación contractual debe hacerse para encontrar el verdadero sentido y contenido de la cláusula a la que se sometieron las partes, y para ello puede acudirse, aunque sea con carácter supletorio, a las reglas que con carácter general establecen los artículos 1.281 y siguientes del Código Civil.

La potestad de interpretación del contrato se fundamenta en la defensa del interés público, teniendo en cuenta, que al ser la Administración la redactora de los pliegos de condiciones contractuales, es por tanto, quien mejor conoce, y puede establecer cuál es el sentido que mejor se orienta a la satisfacción de aquel interés. Así, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 1984. La regulación actual de la citada facultad viene recogida en los artículos 210 y 211 del TRLCSP y 97 del RCAP.

El dictamen 242/2008, del Consejo Consultivo de Canarias, realiza una serie de afirmaciones que bien pudieran ser de aplicación respecto a las discrepancias surgidas entre concesionario y la Administración en la interpretación del contrato. Así señalan :

“… A tales efectos, en primer lugar debe señalarse que si conforme al art. 1281 del Código Civil, los términos de un contrato son claros y "no dejan lugar a dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas" de interpretación contenidas en los arts. 1282 y siguientes del Código Civil "que funcionan con el carácter de normas subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal" [STS de 14 de noviembre de 2000, RJ 2000/9614]. Sólo cuando no existe tal certeza, habrá de acudirse a los otros parámetros de interpretación a fin de averiguar la "verdadera y real voluntad de las partes para establecer el alcance y contenido de lo pactado" [STSJ de Andalucía de 15 de febrero de 2001]. Y para llegar a esa conclusión se deberá estar, entre otros, al principio de "proporcionalidad" (congruencia entre los hechos y sus consecuencias), "equidad", "buena fe y confianza legítima" (art. 3.1 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAP-PAC); a la doctrina de los "actos propios", los "actos coetáneos y posteriores al contrato"; y a las reglas de que la interpretación del contrato "no debe favorecer a la parte causante de la oscuridad" (STS id.), y de que no son admisibles las interpretaciones “ad absurdum" [STS de 11 de septiembre de 1979, RJ 1979/3448]. …

...No es razonable que el contratista consiga el contrato mediante las mejoras ofrecidas, en perjuicio de los demás licitadores que ofrecieron otras o ninguna, y que a continuación, adjudicado el contrato, se pretenda facturar el importe de esas mejoras, que se ofrecieron justamente, para conseguir la adjudicación. ...

...Se trata, pues, de una cuestión que concierne al beneficio industrial a conseguir por el contratista y por ello al principio de riesgo y ventura que rige la ejecución del contrato. Si el contratista asumió riesgos en la licitación, ofreciendo servicios cuyo coste repercute en su beneficio, luego no puede restituir el equilibrio del contrato intentando que el personal no exigible en el pliego sea retribuido como si lo fuera.

Ante un caso de “falta de concreción” de los pliegos, “las mejoras del servicio caen en el ámbito de la empresa ofertante que libremente determina lo que considera una mejora” (TSJ de Madrid 368/2003, de 9 de abril, JUR 2004/223453) …”

En virtud de la potestad de interpretación de los contratos administrativos, el órgano de contratación tiene la facultad unilateral de decidir sobre el alcance de las prestaciones a las que están obligados la Administración contratante y el contratista, en via administrativa, es decir, determinar el sentido y contenido de las cláusulas a las que se someten las partes. Es un poder de declaración previa y ejecutiva de la interpretación que dé la Administración, que se impone de un modo inmediato al contratista. Este poder está sometido a control judicial: el contratista tiene derecho a recurrir este acto interpretativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

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Jefa del Servicio de Contratación y Patrimonio de la Diputación Provincial de Teruel. Curriculum de Esperanza Ríos Marín

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