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La oferta de un incremento de horas de servicio como criterio de adjudicación
01/07/2020
Resolución 530/2020 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Es bastante habitual que en los contratos de servicios que consisten en prestaciones que pueden medirse en unidades de tiempo, se valore la oferta de un número superior de horas a las establecidas como mínimo en el contrato, lo que se llama “bolsa de horas” o, también, “horas al alza”.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales revisa en la Resolución 530/2020 un supuesto muy especial. Se trata de un contrato de servicio de limpieza y recogida de residuos en los edificios y dependencias de un Ayuntamiento, en el que se incluye como único criterio cuantitativo la valoración de las “horas al alza” ofertadas por el licitador. El Tribunal admite que es un criterio relacionado con los costes, en concreto con el precio pero que no cumple con el requisito de precio cierto que impone la LCSP (artículos 102 y 309).

De manera indirecta, el Tribunal valida que se valore, además de la oferta económica, la oferta de una bolsa determinada de horas adicionales sin cargo para trabajos extraordinarios pues este sistema cumple el requisito esencial de todo contrato de que el precio sea cierto y determinado o determinable desde un principio.

Argumenta el Tribunal:

«El Pliego de cláusulas administrativas particulares impugnado, aparentemente, establece un precio cierto y determinado o determinable de la prestación, en términos de precio unitario por hora de servicio de limpieza según categoría profesional de trabajador, que incluiría costes laborales y sociales, costes materiales, gastos generales y beneficio, servicio que sería a pedido en caso de trabajos extraordinarios. El precio global sería el resultado de ese precio unitario aplicado al número de horas de servicio prestadas, precio unitario o coste que sería fijo, por lo que se dice en el informe técnico. Las horas de servicio serán por trabajos ordinarios o por trabajos extraordinarios, estos últimos a pedido, pero todos ellos, incluidos en la carga de trabajo.

Aunque el criterio automático principal previsto es la oferta de horas al alza sobre el tipo (79.000 horas/año) estimado, lo cierto es que este es un factor que opera como determinante, en primer lugar, del precio global final a pagar, y en segundo lugar, del precio unitario hora, que variará en función de las horas finales ejecutadas cada año. Efectivamente, dado que el presupuesto se ha fijado según precios unitarios sobre las horas anuales estimadas, las horas al alza ofertadas, que son sin precio, minoran el precio unitario y por ello el precio global, dado que, en ningún caso, el precio final a pagar puede superar el presupuesto del contrato según la carga tipo de trabajo estimada inicial. Por ello, no se trata de que el sistema establecido en el pliego de cláusulas administrativas no contemple el criterio precio, sino que tal y como está configurado supone una posible deformación del mismo, al no tener un carácter fijo, lo que supone en principio un incumplimiento artículo 145 LCSP, que impone establecer al menos un criterio económico basado en el coste, sea el precio o la rentabilidad, que, en este caso, es precio, a la vista de cómo opera el criterio establecido: mayor número de horas, menor precio unitario y menor precio global final. El sistema establecido integrado por el criterio propuesta de horas al alza gratuitas, más el sistema de pago establecido en el pliego es, en realidad, un criterio precio solo que deformado, incierto y arbitrario en cuanto que va a determinar que el precio unitario y el precio global final van a depender de los trabajos extraordinarios que pida el órgano de contratación y que se computan en el presupuesto. El sistema de facturación implica que si el número total de horas ejecutadas al año, al final, es inferior a las estimadas como carga inicial tipo y se abonan solo las ejecutadas y certificadas como tales, descontando las ofertadas al alza en la parte proporcional a las estimadas ejecutadas y certificadas, las susodichas horas se abonan a un precio unitario inferior al del pliego ya que la estimadas ejecutadas, si bien se valoran a precio unitario según Pliego, su número se minora en la parte proporcional de las ofertadas al alza, que serían gratis.

En el caso de que se llegaran a realizar las horas estimadas al año o dichas horas se superan, pero sin llegar al máximo ofertado como alza, se percibirá el presupuesto máximo del contrato, de cuyo importe deberá deducirse las horas de alza no realizadas. En este último caso lo que ocurriría es que se abonaría como precio el presupuesto es decir, la totalidad de las horas estimadas y a precio unitario, pero descontando el número de horas ofertadas al alza no ejecutadas. En este supuesto, el precio unitario final también baja. En conclusión, el pliego de cláusulas administrativas particulares establece un criterio automático que es un criterio precio, pero deformado. Prueba de ello, es que el propio pliego al fijar el trámite de audiencia en caso de ofertas con valores anormales se refiere en el requerimiento a que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes, o cualquier otro parámetro en base al cual se haya definido la anormalidad de la oferta, lo que en nuestro caso solo puede apreciarse por los bajos precios unitarios finales resultantes si se ejecutaran todas las horas ofertadas al alza. Asimismo, el criterio citado, horas al alza, impide que la oferta se pueda ceñir a la prestación licitada. Es decir, impide que se oferte precio unitario hora respecto de la prestación total estimada en horas/ año y, además, como mejora, impide que se oferte una bolsa determinada de horas adicionales sin cargo para trabajos extraordinarios, que es como se suele realizar para conseguir lo mismo que se pretende con el criterio propuesta de horas al alza. La diferencia estriba en que en este último sistema se conoce cuál será el precio cierto por hora estimada y la bolsa de horas adicionales ofertada, con lo que se cumple el requisito esencial de todo contrato de que el precio sea cierto y determinado o determinable desde un principio (artículos 102 y 309 de la LCSP) y la prohibición de prestaciones condicionadas a indicaciones o resolución administrativas posteriores a su celebración (art. 2 del RGLCAP). Por el contrario, con el criterio de adjudicación impugnado y el sistema de facturación previsto en el pliego, el precio unitario y el precio final global van a resultar determinados por el hecho de que el órgano de contratación efectúe o no pedidos de trabajos extraordinarios o un mayor o menor número en horas de trabajo, de forma que si se piden los trabajos en número inferior a las horas al alza ofertadas, el precio unitario por hora estimada ejecutada según pliego será menor, lo que impide conocer el precio cierto desde un principio ya que su determinación final va a depender de los pedidos del órgano de contratación o de otros factores, lo que implica infracción del artículo 2 el RGLCAP, es decir, prestaciones condicionadas a indicaciones de la Administración.»