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ObCP - Opinión
Reflexiones sobre la inadmisión de los recursos en los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia de contratación

La inadmisibilidad es una forma normal de terminación del procedimiento de recurso sin entrar a conocer el fondo del asunto, admitida por la ley y por el Tribunal Constitucional, entendiendo que no supone vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

28/09/2015

Leo una noticia de prensa que dice que casi el 98Que el recurso se refiera a alguno de los contratos contemplados en el artículo 40.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.Que el recurso se refiera a alguno de los contratos contemplados en el artículo 40.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. por ciento (el 97,73 en concreto) de los recursos de amparo presentados en 2013 fueron inadmitidos a trámite por el Tribunal Constitucional, según los datos de la Memoria del ejercicio publicada por dicho Tribunal. Este dato, que aparenta un porcentaje tan elevado, me ha hecho pensar en que algo falla a la hora de plantear estos recursos y me pregunto si esto no significa que tan gran número de demandantes se han quedado sin acceso al derecho de tutela judicial efectiva, o tal vez existen causas que lo explican, como pueda ser un abuso de su ejercicio o un mal planteamiento del derecho de defensa por quienes ostentan la representación y defensa jurídica de los que se creen lesionados en sus derechos.

Desconozco la respuesta y no tengo elementos para hacer una análisis de lo planteado, por ello traslado la cuestión a mi ámbito laboral, a la actuación de los órganos encargados de la resolución de recursos en los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia de contratación (en adelante los Tribunales). ¿Qué está pasando con las inadmisiones en estos órganos?

Según los datos obtenidos de las memorias de actuación que publican los Tribunales, del número total de recursos presentados, aproximadamente y haciendo una media de los datos publicados, algo más de un tercio finalizó con una resolución de inadmisión del recurso, otro tercio con la desestimación y el tercer tercio con la estimación total o parcial de las pretensiones. Este porcentaje, como hemos dicho, es una media estimada en los cuatro años de actividad de los Tribunales, siendo llamativo que en algún caso la media se eleva y se aproxima al 50% de los recursos presentados declarados inadmitidos, circunstancia que, a primera vista, resulta verdaderamente inquietante. Eliminando los recursos inadmitidos, sobre los que no ha habido un pronunciamiento sobre el fondo, el porcentaje de los recursos que fueron estimados, total o parcialmente, supone una media, también aproximada, en los cuatro años, del 42%, correspondiendo un 58% a los desestimados. El dato estadístico parece que es una constante en todos los ejercicios y se mantiene en términos semejantes desde la creación de estos recursos especiales y en todos los órganos creados para su resolución.

Con la actividad de los órganos encargados de la resolución del recurso especial en materia de contratación se intenta una resolución sobre las pretensiones que se solicitan en el mismo. No obstante, en ocasiones el procedimiento de recurso tiene otras formas de terminación que no son la satisfacción de las pretensiones y que ni siquiera entran a su análisis. Son estos supuestos, por ejemplo, el desistimiento expreso y tácito (por no subsanar el recurso dentro del plazo concedido), el archivo de las actuaciones por pérdida sobrevenida del objeto del recurso o, fundamentalmente, la inadmisión del recurso.

Esta última forma de terminación del procedimiento tiene su fundamento en que para la tramitación del recurso existen unos determinados presupuestos “procesales” (en puridad no estamos en presencia de un proceso sino de un procedimiento administrativo) de los que depende su viabilidad, como son la competencia del órgano para resolverlo, la recurribilidad del contrato y del acto, la representación del firmante, la legitimación activa, el plazo de interposición, etc.). Solo cuando estos presupuestos se cumplen es cuando se puede adoptar una decisión sobre el fondo del asunto sometido a conocimiento de los Tribunales. En todo caso el órgano encargado de la resolución del recurso especial debe decidir previamente a cualquier otra cuestión la admisibilidad del recurso interpuesto sin que pueda conocer del fondo si no se dan los supuestos procesales necesarios. En el supuesto de apreciarse alguno de los supuestos de inadmisibilidad el procedimiento de recurso finaliza sin pronunciamiento sobre la cuestión objeto de recurso.

Los requisitos “procesales” son instrumentos para encauzar el procedimiento, formas y requisitos que tienen por objeto asegurar la racionalidad y eficacia de la resolución en beneficio de todos los interesados, por lo que deben valorarse de acuerdo con su objeto y finalidad, interpretándose con criterio restrictivo, tendiendo a hacer posible el enjuiciamiento sobre el fondo del asunto de acuerdo con el principio pro actione, pero a la vez ponderando los intereses de terceros y el respeto al principio de seguridad jurídica.

La aplicación de los supuestos de inadmisión es una cuestión de orden público para la adecuada ordenación del procedimiento y no puede ser ni una excusa ni un modo de descargar de trabajo a los órganos encargados de la resolución de los recursos y facilitar la rápida resolución de los mismos. Sería censurable la utilización de este requisito “procesal” para maquillar la rapidez en la resolución de recurso, el cumplimiento de los plazos y evitar el atraso debido al número de los presentados evitando así la saturación. La aplicación de las causas de inadmisión debe obedecer exclusivamente a la necesidad de imparcialidad y control objetivo previo de los requisitos del recurso fijados de forma objetiva.

Los supuestos de inadmisibilidad constituyen barreras mediante las que se impide la tramitación de los procedimientos especiales en materia de contratación (recurso especial en materia de contratación, cuestión de nulidad y reclamación de la ley 31/2007) y su resolución con pronunciamiento sobre el asunto planteado. Me cuestiono si existe un conflicto entre el derecho de acceso a los recursos y su limitación vía aplicación de casusas de inadmisibilidad. La inadmisión de los recursos por faltar los presupuestos o requisitos procesales establecidos por las leyes para recurrir, cuando fueren insubsanables o no se subsanaren en plazo, está justificada. La jurisprudencia se ha pronunciado aceptando que cuando se inadmite un recurso no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, por cuanto el derecho a obtener una resolución adecuada al ordenamiento jurídico puede ser de inadmisión si concurre causa legal para ello, admitiendo que se trata de una resolución fundada en derecho aún cuando tal resolución no entre al fondo del asunto.

El análisis de las cuestiones de inadmisibilidad es una cuestión previa a cualquier otra cuestión y la resolución que se adopte no puede contener en su parte dispositiva pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto. Si lo contiene se produce una infracción de las normas reguladoras del procedimiento que podría ser alegada como motivo de recurso contra dicha resolución.

La consecuencia de una declaración de inadmisibilidad es que carece del efecto de cosa juzgada material, puesto que no existe un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, sin que ello sea impedimento, bien para la recalificación del recurso o para la formulación del adecuado si no ha caducado la acción. También carece de eficacia ejecutiva puesto que al no tener una declaración concreta respecto de la validez del acto impugnado no se puede cumplir. Es decir, no produce ningún efecto sobre las relaciones jurídico materiales

Los supuestos de inadmisibilidad del recurso especial en materia de contratación no están expresamente recogidos en el TRLCSP. Tampoco en la Ley 30/92, de aplicación supletoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 46.1 del TRLCSP. La regulación contenida en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), ha permitido la aplicación de los supuestos en ella recogidos y se ha reconocido la procedencia de la inadmisión en los mismos casos, aunque no siempre de manera uniforme en todos los Tribunales ni de todos los supuestos (por ejemplo, en el supuesto del artículo 45.2.d) de la LJCA, relativo al cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, en relación a la legitimación de las asociaciones representantes de intereses colectivos). En el Proyecto de Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se establece que solo procede la admisión del recurso cuando concurran los siguientes requisitos:

  1. Competencia para conocer del recurso.
  2. Acreditación de la legitimación y de la representación del recurrente mediante poder que sea suficiente al efecto.
  3. Que el recurso se refiera a alguno de los contratos contemplados en el artículo 40.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
  4. Que el recurso se interponga contra alguno de los actos enumerados en el artículo 40.2 del texto refundido citado.
  5. Que la interposición se haga dentro de los plazos previstos en el artículo 44.2 del mismo texto refundido.

En términos similares, no idénticos, se pronuncia el borrador de anteproyecto de la Ley de Contratos del Sector Público (de marzo de 2015), que añade otro motivo, el cual es “haber presentado la oferta o solicitud de participación con carácter previo a la interposición del recurso contra los pliegos y documentos contractuales en el mismo procedimiento de adjudicación”.

La presentación de recursos inadmisibles supone, en términos de esfuerzo o trabajo, la consiguiente dedicación de tiempo y medios a la resolución de recursos que no deberían haber sido presentados por ser inadmisibles. Ello significa que, de acuerdo con las estadísticas contenidas en las memorias de los Tribunales, un tercio largo de los asuntos que han precisado estudio han consumido una parte considerable del tiempo y de los medios de que disponen los Tribunales restándolo de otros asuntos, no eran merecedores de tal trabajo. O, desde el punto de vista del órgano de contratación, que un tercio de los recursos han supuesto el entorpecimiento en la tramitación, cuando no también la paralización del procedimiento de contratación, en casos en que no procedía analizar su fondo.

Desde el punto de vista de la justicia material, o del interés del recurrente, supone que, si el porcentaje de estimación de los recursos admitidos, como hemos visto anteriormente, se eleva al 42%, proyectando ese mismo porcentaje a los inadmitidos, resulta que del tercio que representan los inadmitidos un 42% no ha obtenido el pronunciamiento favorable que se merecía, es decir, aproximadamente un 14% del total de los recursos presentados no ha obtenido la protección solicitada por incumplimiento de los requisitos “procesales”. Este dato sería alarmante si esto realmente significa que se ha producido como resultado que no se ha obtenido la tutela de los derechos o intereses solicitada, y precisaría de alguna solución que en el futuro permita la defensa de los intereses y que ésta no quede insatisfecha.

No consta un detalle estadístico de cuales han sido los diversos motivos de las inadmisiones, si bien el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su memoria de 2013, señala que el porcentaje de recursos inadmisibles se debe principalmente a falta de legitimación. Solo el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña en su memoria de 2013 (antes de constituirse en Tribunal y establecer la tasa a pagar por la interposición del recurso), contiene una relación de hasta 12 motivos de inadmisión, siendo el más numeroso el referido a la extemporaneidad del recurso, seguido de la falta de competencia.

Recientemente (marzo de 2015) se ha publicado el Informe sobre la Justicia Administrativa, un interesante estudio del Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa, CIJA, de la Universidad Autónoma de Madrid, dirigido por la profesora de Derecho Administrativo Silvia Díez Sastre. El trabajo analiza el funcionamiento de la justicia administrativa en especial en tres ámbitos: tributos, contratos públicos y responsabilidad patrimonial. En cuanto a los tribunales de recursos contractuales hace un completo análisis de su funcionamiento, incluyendo cuadros comparativos, entre otros, del sentido de la resolución y en  concreto de las inadmisiones, desglosando por años las de cada Tribunal desde su creación. Constata los altos porcentajes de inadmisión y considera que esta circunstancia puede tener su explicación en la inexistencia de criterios preestablecidos claros sobre la interpretación de ciertos requisitos de admisión como la  legitimación o los plazos. Es destacable también del estudio el análisis que realiza de los litigios sobre contratos públicos en la jurisdicción contencioso-administrativa y ello permite hacer alguna comparación entre el funcionamiento de los Tribunales encargados de la resolución del recurso especial en materia de contratación y la jurisdicción contenciosa.

Con base en un muestreo sobre las resoluciones que finalizaron con la inadmisión del recurso, sin tener en cuenta el supuesto especial del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, que prevé la inadmisión de los recursos por no haber acreditado el pago de la tasa por la realización de actividades que son de su competencia, supuesto merecedor de un estudio por lo peculiar del supuesto “procesal” y del elevado número que supone, alterando la media estadística de los demás Tribunales, podemos conocer que, por lo común, son tres las principales causas de inadmisibilidad:

  • La falta de legitimación activa.
  • La presentación fuera de plazo.
  • Tratarse de un contrato o de un acto no susceptible de recurso.

Centrado aquí el cogollo de las inadmisiones cabe preguntarse a qué se debe la elevada reiteración de recursos con los mismos defectos procesales que mantienen constante el porcentaje de inadmisiones sin que se aprecie una tendencia clara a la minoración, y solo encuentro dos posibles respuestas: o bien la norma es oscura o poco clara y precisa de mejoras en la redacción en estos puntos que repetidamente son motivo de la inadmisión, o bien la dirección jurídica de los recurrentes no tiene la calidad o el nivel técnico suficiente como para evitarlos. Anticipo mi conclusión de que la causa es mixta e influyen ambos factores. La ley precisa alguna mejora que seguidamente pasaré a señalar, y también es cierto que la presentación de estos recursos especiales en materia de contratación, por ser recursos administrativos, no precisan la designación de procurador para la representación ni de abogado para la dirección jurídica, y ello supone que sean muchas veces los comerciales, los administradores o los abogados generalistas de las empresas licitadoras quienes redactan los recursos, sin la preparación y especialización que garanticen su admisibilidad y su éxito.

Han transcurrido cuatro años desde la constitución de los primeros Tribunales, con lo que podemos afirmar que se ha creado ya un cuerpo de doctrina consolidado y, por lo general, suficientemente homogéneo, como para que los operadores jurídicos de la contratación pública tengan conocimiento de la misma, lo que configura una cierta predictibilidad a la decisión que se adoptará en la resolución de sus pretensiones respecto de una cuestión que surja en el procedimiento de adjudicación. Con ello quiero decir que los criterios sentados respecto de las cuestiones de admisibilidad del recurso y especialmente los tres motivos arriba enunciados han sido objeto de estudio y pronunciamiento de forma reiterada y, sin embargo, los porcentajes estadísticos sobre inadmisibilidad y la constancia en las mismas causas se mantiene, si no crece. Luego deberíamos ver qué está pasando y si eso es evitable o cómo se puede corregir.

En cuanto al problema de la legitimación, este viene dado por la necesidad de concretar al caso el concepto jurídico indeterminado que es la legitimación activa y por el carácter amplio que le otorga el artículo 42 del TRLCSP, que lo extiende más allá de los licitadores y más allá de los interesados en la presentación de oferta, pero al hacerlo de forma abierta precisa que, caso a caso, se realice un análisis del supuesto concreto. Esto supone que la mayoría de las inadmisiones por esta causa se refieran a personas que no son licitadoras e intentan la presentación de recursos en defensa del interés general, o de la ley, que no está permitido por el ordenamiento, o en la defensa de intereses colectivos cuando la obtención de un beneficio o evitación de un perjuicio con la resolución del recurso no queda acreditado y muchas veces ni siquiera invocado. Es un problema de difícil prevención, pues necesita una adecuada redacción del recurso explicitando la causa legitimadora y un análisis específico en cada caso.

La brevedad y caducidad de los plazos de interposición del recurso y las consecuencias que se ligan a su transcurso comportan una obligación de cumplimiento y de atención cuidadosas. El artículo 44 del TRLCSP contempla varias especialidades sobre el cómputo de plazos. Este precepto desde luego no goza de la propiedad de establecer plazos claros y ciertos.

Así, en primer lugar el cómputo del plazo contra los pliegos se configura desde “el siguiente a aquel en que los mismos hayan sido recibidos o puestos a disposición de los licitadores o candidatos para su conocimiento conforme se dispones en el artículo 158 de esta ley”. Hacer depender el inicio del plazo a la interpretación de un concepto indeterminado como es cuando hayan sido recibidos o puestos a disposición de los licitadores o candidatos para su conocimiento, no solo no contribuye a la seguridad jurídica, sino que propicia que las diferentes interpretaciones perfectamente defendibles con argumentos jurídicos sean posibles. Muestra de ello es que la interpretación seguida por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), seguida mayoritariamente por el resto de Tribunales, excepto el de la Junta de Andalucía (que consideraba que cuando no sea posible conocer el día de puesta a disposición efectiva, como día inicial se tenía en cuenta el último día del plazo de presentación de ofertas), fue modificada a partir de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de octubre de 2013, que consideraba que la fecha a tener en cuenta era la de la publicidad en los diarios oficiales completada con la puesta a disposición en el perfil de contratante, coincidiendo ahora con la interpretación del Tribunal de la Junta de Andalucía. Esta sentencia, aun no sentando jurisprudencia, supuso una modificación de la doctrina anterior del TACRC que, en aras de la seguridad jurídica de los operadores, fue seguida también mayoritariamente por los demás Tribunales, ahora con la excepción del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. Solo cabe constatar que la indeterminación del precepto legal sobre el día inicial y las diferentes interpretaciones seguidas por los Tribunales contribuyen a la inadmisión de recursos y genera, además de inseguridad jurídica, indefensión a los interesados que no saben a qué criterio atenerse. Está claro que es uno de los puntos a precisar en la futura regulación.

La interposición en plazo de un recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación tiene como efecto principal el de interrumpir el procedimiento que conduce a la formalización y supondrá la formalización del contrato, sometiendo ésta a revisión, debiendo los Tribunales pronunciarse sobre su legalidad. Otra especialidad en cuanto al cómputo de los plazos respecto del derecho administrativo tradicional es que cuanto el acto recurrido es la adjudicación, se cuenta desde la remisión de la notificación en lugar de ser desde la recepción. La redacción de la ley es clara al efecto. No obstante, esta forma de contar supone que los 15 días hábiles para la interposición del recurso no siempre están a disposición del recurrente, puesto que si la remisión es previa a la recepción en dos, tres, o cuatro días, éstos se descuentan del plazo disponible para interponer el recurso, puesto que aun no habiendo recibido la notificación el plazo ya comenzó a correr desde la remisión. Por otra parte, la tendencia del redactor del recurso es aplicar la Ley 30/1992, que regula con carácter general el cómputo de los plazos en derecho administrativo, sin caer, muchas veces, en la cuenta de la especialidad al respecto que tiene este recurso. Resultaría comprometido proponer una modificación de la singularidad en el cómputo del plazo de interposición del recurso contra la adjudicación, sustituyendo el cómputo desde la remisión por el día de la recepción de la notificación, pues tal especialidad viene motivada por la necesidad de certeza y seguridad en conocer el día que finaliza el plazo suspensivo de la formalización del contrato, de manera que sea uniforme para todos los licitadores y el órgano de contratación no vea paralizada de forma inconcreta la tramitación del procedimiento y el inicio de la prestación.

En cuanto a la tercera gran causa de inadmisión, el acto o contrato susceptible de recurso, es frecuente el error en cuanto a los actos de trámite (si son o no cualificados y susceptibles de recurso). Este es un tema común al resto del derecho administrativo. En materia de contratación pública la doctrina de los órganos encargados de la resolución del recurso especial ha ido delimitando el campo de aplicación del recurso a estos actos y el propio TRLCSP ha enunciado como explícitamente susceptible de recurso la exclusión del licitador. Una adecuada notificación de los actos de trámite permitiría, en su caso, interponer el recurso en el momento anterior a la decisión que pone fin al procedimiento que es la adjudicación y, en todo caso, la inadmisión por esa causa no produce indefensión al interesado que, siempre que no exista notificación previa y no se haya ejercido el derecho al recurso, podrá interponerlo contra la adjudicación.

Respecto de los contratos y actos susceptibles el sistema de recursos previsto en la ley es realmente complejo y fragmentario, puesto que el recurso procedente depende del tipo de contrato (sujeto a regulación armonizada o no), del tipo de ente contratante (Administración Pública, poder adjudicador, o sector público), de la materia que se contrata (sectores excluidos, sujeto a la Ley 31/2007, o al TRLCSP) y de la fase del procedimiento en que se adopta la decisión objeto de recurso (actos de preparación y adjudicación o actos de ejecución y extinción). Este aspecto de clarificación y simplificación del sistema de recursos sí sería deseable en una futura modificación legislativa y, mientras tanto, se debe prestar especial atención por los órganos de contratación al realizar las notificaciones, concretando de forma correcta los recursos procedentes, el plazo para su interposición y el órgano encargado de su resolución, evitando la utilización de modelos-tipo a veces inadecuados al supuesto.

En conclusión, la inadmisibilidad es una forma normal de terminación del procedimiento de recurso sin entrar a conocer el fondo del asunto, admitida por la ley y por el Tribunal Constitucional, entendiendo que no supone vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En materia de contratación pública aproximadamente un tercio de los recursos presentados a los Tribunales para su resolución resultan inadmitidos, porcentaje realmente preocupante pues, extrapolando los porcentajes de estimación, ello supone que el 48% de los recursos inadmitidos (14% del total), de haber sido admitidos hubieran obtenido la protección solicitada y se han quedado sin lograrla por un defecto “procesal” que realmente les perjudica. Las causas más comunes de inadmisión, causantes de ese perjuicio de no obtención de la defensa son la falta de legitimación, la interposición contra actos y contratos no susceptibles del recurso y la presentación extemporánea. Ello supone, de una parte, la necesidad de aclaración en el texto legal del plazo de interposición del recurso, y de otra parte que por los órganos de contratación se ha de prestar atención a practicar de forma adecuada las notificaciones, indicando la posibilidad de recurso, los plazos y órgano competente para su resolución. Por parte de los recurrentes, si quieren un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado, se ha de prestar atención especial al cumplimiento de estos requisitos “procesales”, justificando adecuadamente la fundamentación de su legitimación, fijándose en los pies de recurso de las notificaciones que reciben y, en consecuencia, interponiendo el recurso indicado en el plazo señalado.

 

Colaborador

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Juan Martínez Martínez
Vocal del Tribunal de Contratación Publica de la Comunidad de Madrid hasta mayo de 2018. Actualmente presta servicios en la Junta Consultiva de Contratación Adminsitrativa de la Comunidad de Madrid