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Admisibilidad de criterios de adjudicación basados en la mejora de condiciones laborales y salariales de la plantilla que va a ejecutar un contrato de servicios a las personas
10/02/2020
Resolución 359/2019 Tribunal Catalán de Contratos del Sector Publico

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales viene manteniendo, fundamentalmente desde la Resolución 235/2019, que todo criterio de adjudicación, incluidos los de tipo social, debe permitir realizar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas. Esta es también la postura mayoritaria del resto de los órganos de recurso especial, lo que implica que a determinadas consideraciones sociales difícilmente se les podría reconocer el requisito de vinculación en términos de incidencia en el rendimiento del objeto contractual.

El Tribunal Catalán de Contratos de Sector Público ha analizado en la Resolución 359/2019, la admisibilidad como criterio de adjudicación de los criterios sociales, en especial de los criterios basados en la mejora de condiciones laborales y salariales de la plantilla que va a ejecutar el contrato.

Señala que es necesario apreciar en cada caso específico la vinculación del criterio social con el objeto del contrato, cuando menos, en términos de calidad o de rendimiento de las prestaciones, tal como se indica en la Directiva 2014/24/UE y, además, la aplicación del criterio debe permitir la materialización de la finalidad social de mejora de la calidad del empleo que lo fundamenta.

Hay que rechazar la generalización de que, en todo caso, mejores condiciones laborales y/o salariales implican una mejor calidad o un mejor rendimiento en la prestación de los servicios, incluso cuando estos se estructuran en torno a la prestación de mano de obra. Ahora bien, aprecia el Tribunal que en los contratos que tienen por objeto la prestación de servicios a las personas y en los que el factor principal en la estructura de costes es el del personal, ocurre un elemento diferenciador y coadyuvante en la apreciación de la vinculación entre el criterio objeto y el objeto del contrato en términos de resultados o rendimiento, siempre que la garantía de calidad y continuidad del servicio resulta particularmente vinculada.

Argumenta el Tribunal:

«En el caso planteado, procede recordar, en primer lugar, que el hecho de incluir en el objeto contractual la descripción de determinadas finalidades -como, en este caso, la profesionalización, la alta calidad y la erradicación de la precariedad laboral en el sector afectado con la finalidad de una mejor atención a las personas usuarias- no es condición ni necesaria ni suficiente para apreciar la vinculación de los criterios de corte social en el objeto de la contratación (en este sentido, resoluciones 86/2018 de este Tribunal y 198/2018 del TACRC).

En segundo lugar, la justificación del Ayuntamiento en el expediente de contratación y en el informe sobre el recurso pivota en torno a la vinculación entre las condiciones laborales y/o salariales de las personas adscritas a la ejecución del contrato y la calidad en la prestación del servicio por relación directa con las consecuencias de la falta de estabilidad laboral y de la excesiva rotación de personal que eso ha venido comportando. Se observa, no obstante, que la justificación está formulada en términos amplios y sin referencia específica a datos o parámetros objetivos.

(…) En otras palabras, la memoria justificativa no contiene el análisis económico de las medidas, cuando menos, en términos presupuestarios, ni tampoco consta en el expediente enviado a este Tribunal el preceptivo informe del órgano Interventor del Ayuntamiento que, ex disposición adicional tercera, apartado 3 de la LCSP, tiene que evaluar las repercusiones del contrato en términos de estabilidad financiera (artículo 7.3 de la mencionada LOEPSF).

No obstante, el hecho de que se trate de un contrato de los que tienen por objeto la prestación de servicios a las personas –y que, como tales, tienen asignado un régimen diferenciado por la LCSP, tanto por su inclusión en el anexo IV antes referido, como por las previsiones específicas establecidas en el artículo 312 de la LCSP-, en los cuales el factor principal en la estructura de costes es justamente el del personal, ocurre un elemento diferenciador y coadyuvante en la apreciación de la vinculación entre el criterio objeto de controversia y el objeto del contrato en términos de resultados o rendimiento, siempre que la garantía de calidad y continuidad del servicio resulta particularmente vinculada.

Ahora bien, a pesar de admitirse en este caso esta vinculación entre el criterio y el objeto del contrato en los términos previstos en el marco normativo analizado anteriormente, y eso sobre la base que los informes de los servicios técnicos de los órganos de contratación disfrutan de presunción de certeza y corrección, el criterio tiene que cumplir con la totalidad de los requisitos de obligada exigencia ex artículos 145 de la LCSP y 67 de la Directiva 2014/24/UE, en coherencia con el artículo 132 de la LCSP. Desde esta perspectiva, hay que incidir en el análisis de su parametrización ya que, en todo caso y cuando menos, el criterio de adjudicación tiene que resultar objetivo y proporcional, lo cual requiere que, entre otros extremos, la fijación del porcentaje máximo de incremento salarial a proponer en las respectivas proposiciones resulte proporcional, tanto en relación con la globalidad de la puntuación como en su asignación interna.

La documentación justificativa constante en el expediente de contratación no contiene ninguna motivación específica con respecto a la concreta fijación del 19% que, como máximo, pueden llegar a ofrecer los licitadores como mejora de las retribuciones, vista la mecánica de atribución de puntuaciones prevista en el PCAP (un punto para cada 1% de incremento salarial hasta un máximo de 19 puntos), aunque, ciertamente, se establece la progresiva absorción del incremento finalmente aplicado a los futuros incrementos que sean aplicados en el convenio colectivo.

Una primera aproximación al porcentaje posible de incremento -19%- lleva a apreciar una falta de proporcionalidad, ya que, de la comparativa con los incrementos ordinarios de las retribuciones en general, resulta sobradamente superior (en este mismo sentido, la Resolución 78/2019 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia -TACGAL-). Y esta falta de proporcionalidad afecta también y pone en cuestión el debido cumplimiento de los requisitos de no discriminación y de competencia efectiva. Recuperando la doctrina expresada por el TARCJA en su Resolución 257/2019, hay que recordar que un criterio con esta ponderación, que en cualquier otro tipo de contrato podría llegar a resultar determinante, en el contrato examinado lo es de forma absoluta, teniendo en cuenta que prácticamente la totalidad de la prestación es constituida por la remuneración económica de los trabajadores, de manera tal que las proposiciones pueden diferir de manera muy limitada al estar obligadas a dar cumplimiento a lo que ofrecen con los convenios colectivos en vigor, supuesto en el cual adquiere especial importancia un criterio con el peso de 19 sobre 100 puntos.»