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Excepciones a la posibilidad de integrar la solvencia: el caso de la contratación de servicios sanitarios y recuperadores por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social
28/09/2021
Resolución 522/2021 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

La reciente sentencia del Tribunal Supremo (STS 2757/2021 - ECLI:ES:TS:2021:2757) ha resuelto un recurso de casación donde se analizan los requisitos relativos a la integración de solvencia al hilo de un supuesto en el que se discute la acumulación de la solvencia de los integrantes de una UTE.

El Tribunal Supremo concluye en base a la normativa y jurisprudencia europeas que, con carácter general, se debe permitir agrupar o acumular las capacidades y experiencias de distintos operadores económicos y que solo en determinados casos puede excluirse esta posibilidad. En todo caso, esta última opción ha de ser admitida de forma restrictiva y sólo resulta admisible cuando el objeto del contrato o las circunstancias del caso lo justifiquen, y operando siempre con observancia del principio de proporcionalidad.

Señala la Sentencia:

«En el Derecho de la Unión Europea se advierte una clara tendencia a favorecer el acceso a la licitación de los contratos, contemplándose para ello mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa (principio de complementariedad de las capacidades y principio de funcionalidad), dejando claro la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que en la interpretación de esos mecanismos por parte del poder adjudicador debe imperar el principio de proporcionalidad. Aunque, según hemos visto, esa misma jurisprudencia del Tribunal de Justicia admite que en determinados casos -y siempre dentro del margen que permita el citado principio de proporcionalidad- el contrato sea considerado indivisible y se excluya la posibilidad de agrupar o acumular las capacidades y experiencias de distintos operadores económicos.

(…) Ahora bien, la admisibilidad de esta clase de requerimientos que no pueden ser cumplidos por vía de acumulación no puede ser aceptada sino de forma restrictiva, pues, partiendo de los principios de funcionalidad y de complementariedad de las capacidades a los que antes nos hemos referido, la posibilidad de que existan requisitos de capacidad o solvencia técnica cuyo cumplimiento deba ser necesariamente individualizado, sin que pueda alcanzarse por vía de agrupación o acumulación, ha de ser examinada y valorada a la luz del principio de proporcionalidad, al que también hemos aludido, no resultando aceptables aquellas exigencias que resulten injustificadamente gravosas y, por ello mismo, vulneradoras de los citados principios».

Un caso conflictivo sobre la integración de solvencia es el relativo a la contratación de servicios sanitarios y recuperadores por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, pues ha dado lugar a pronunciamientos contrarios del Tribunal Administrativo Central de servicios Contractuales.

La cuestión se centra en si el artículo 12 del Real Decreto 1630/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la prestación de servicios sanitarios y de recuperación por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, impide, o no, que los licitadores integren la solvencia por medios externos. Dicho artículo exige, entre otros requisitos para que las mutuas puedan concertar la prestación de los servicios sanitarios y recuperadores a su cargo con centros sanitarios privados, que estos dispongan de medios propios, materiales y personales, para llevar a cabo los servicios objeto del concierto.

En la resolución 827/2019 el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales entendió que había que abandonar «una interpretación rigorista y literalista de este precepto  [artículo 12 del Real Decreto 1630/2011] completamente opuesta al principio general de contratación pública de acreditación de la solvencia por medios externos, pues el hecho de que se exija que los medios sean “propios” no significa que tengan que ser propiedad dominical del adjudicatario sino que basta con éste tenga su “titularidad” en cualquier forma y que disponga efectivamente de los mismos acreditando, en el caso de tratarse de medios externos, que va a poder disponer de los mismos durante todo el período de ejecución del contrato, pues eso precisamente es lo que impone el art. 75 de la LCSP así como los Pliegos del contrato en su cláusula 17.1. En cambio, el exigir que los medios materiales sean propiedad dominical del adjudicatario impediría de hecho la acreditación de la solvencia por medios externos que está expresamente reconocida por la LCSP y por los propios Pliegos del contrato».

En resoluciones más recientes, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales cambia de criterio y vuelve a la interpretación rigorista y literalista. En la resolución 522/2021 entiende que el artículo 12 del Real Decreto 1630/2011 limita el derecho de los operadores económicos a la integración de solvencia con medios de otros operadores pues «el RD 1630/201, que es norma especial que rige la contratación de recursos sanitarios y recuperadores con terceros de las mutuas colaboradoras, impide la integración con medios ajenos de la solvencia, al igual que la subcontratación, pues el citado artículo 12 del RD 1630/201 impone que el contratante disponga de todos los medios propios, materiales y personales, para llevar a cabo los servicios objeto del contrato, medios propios que han de ser suficientes y adecuados para la prestación del servicio, acreditándose la suficiencia y adecuación por la autoridad sanitaria competente de la comunidad autónoma».

Cabe plantearse si de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, antes citada, no sería más adecuada la interpretación a favor de la integración de la solvencia por medios externos de la Resolución 827/2019 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.