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ObCP - Opinión
Breve reseña sobre el informe de la comisión sobre la eficacia de las directivas de recursos

Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la eficacia dela Directiva 89/665/CEE y la Directiva 92/13/CEE.

20/02/2017

El reciente Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la eficacia de la Directiva 89/665/CEE y la Directiva 92/13/CEE, modificadas por la Directiva 2007/66/CE (Directivas de recursos en adelante), en cuanto a los procedimientos de recurso en el ámbito de la contratación pública publicado el pasado 24 de enero recoge la evaluación de los resultados de la aplicación de las citadas Directivas y en concreto si se consideran adecuadas a los objetivos propuestos atendiendo a si minimizan las cargas y los costes asociados y maximizan la posible simplificación de los procedimientos.

La Comisión ha llevado a cabo una evaluación de los resultados de las Directivas sobre procedimientos de recurso utilizando criterios de evaluación específicos, entre los que se incluyen la eficacia; la eficiencia; la pertinencia; la coherencia con otras políticas y el valor añadido de la UE, llegando a las siguientes conclusiones:

  1. En relación con la eficacia, concluye la Comisión que las Directivas sobre procedimientos de recurso han cumplido, por lo general, sus objetivos de aumentar las garantías de transparencia y no discriminación, permitir la adopción de medidas rápidas y eficaces cuando se produce un presunto incumplimiento de las Directivas de contratación pública.

    Se observa que la aplicación de la Directivas de recursos han tenido un efecto positivo en el procedimiento de contratación pública . Se considera que es más transparente, más justo y más abierto y accesible, y que proporciona mayores incentivos para cumplir con las normas sustantivas de la contratación pública.

    Se observa que en los países ( 14 en total) que han residencianciado la resolución del recurso especial en órganos administrativos y no en los órganos jurisdiccionales tienden a ser más eficaces, puesto que los procedimientos ante los órganos jurisdiccionales ordinarios llevan, por lo general, más tiempo y dan lugar a criterios de adjudicación menos estrictos que los procedimientos ante órganos administrativos de recurso especializados.

  2. Desde el punto de vista de la eficiencia, las Directivas sobre procedimientos de recurso proporcionan beneficios globales en consonancia con los efectos esperados, tanto directos como indirectos muy superiores a los costes que supone presentar y defender un procedimiento de recurso para los proveedores y las autoridades contratantes representando por lo general entre el 0,4 % y el 0,6 % del valor del contrato. Sin embargo, la Comisión entiende que los costes no se reducirían a cero si las Directivas sobre procedimientos de recurso fueran revocadas. Por el contrario, serían incluso mayores, debido a las diferencias nacionales en la normativa sobre revisión y recursos y a la falta de armonización a escala de la UE, dando lugar a un contexto más farragoso para licitadores y otras partes interesadas.

    Y añade el informe que en la evaluación de la legislación en materia de contratación pública de la UE que se publicó en el año 2011 se estimó, en general, que el ahorro del 5 % conseguido en los 420 000 millones de euros en contratos públicos que se publicaron a escala de la UE se traducirían en un ahorro o una mayor inversión pública por un importe superior a 20 000 millones de euros al año. La aplicación efectiva de las Directivas sobre procedimientos de recurso puede, por tanto, aumentar la probabilidad de que se consiga un ahorro similar al estimado procedente de las Directivas sobre contratación pública.

  3. Por otro lado destaca la Comisión la pertinencia de las Directivas de recursos en cuanto el recurso especial representa un medio eficaz para hacer frente a las irregularidades que se produzcan en el curso de un procedimiento de contratación (aunque el período analizado en el informe abarca solo los años 2009-2012 y ya había un pronunciamiento de alrededor de 50.000 resoluciones); hay que señalar que en España los tribunales administrativos de recursos contractuales se ponen en marcha a partir del año 2011 y en estos 6 años de funcionamiento se han dictado más de 11.000 resoluciones. Solamente el Tribunal andaluz ha dictado 1.348 resoluciones desde su creación en el año 2011 hasta diciembre de 2016, incrementándose cada año entre un 30% o un 40% el número de recursos. Esto revela que es el medio generalizado para hacer frente en primera instancia a los irregularidades producidas durante los procedimientos de contratación.
  4. Las Directivas sobre procedimientos de recurso son coherentes con otras políticas de la UE en cuanto a como confirma el Tribunal de Justicia de la UE, el derecho a un recurso eficaz es un principio general del Derecho de al UE y representa además un valor añadido de la UE al ser el recurso especial un medio ágil, rápido y eficaz para permitir la anulación de las decisiones ilegales y la indemnización de las personas perjudicadas por una infracción.

    Resulta indispensable, por tanto, que los licitadores disfruten de derechos adecuados de recurso directo para la correcta aplicación de las normas sustantivas en materia de contratación pública y para el apropiado funcionamiento del mercado único en el sector público, el nivel mínimo de armonización garantizado por las Directivas sobre procedimientos de recurso es absolutamente esencial en este sentido.

Por todo ello, concluye el informe de la Comisión, las Directivas sobre procedimientos de recurso, en especial las enmiendas introducidas por la Directiva 2007/66/CE, cumplen en gran medida sus objetivos de manera eficaz y eficiente, sin que sea necesaria su modificación, si bien se observa que algunas disposiciones pueden no ser del todo claras como el modo de extensión de las mismas a las modificaciones de las concesiones y de los contratos públicos, a la rescisión de dichos contratos y al régimen de contratación simplificado, cuestión que han aclarado las nuevas Directivas de contratación pública pero cuyo alcance queda fuera de este informe.

Y de futuro la Comisión recomienda que se mejoren los mecanismos de información sobre los sistemas del recurso nacionales con el fin de poder recopilar los datos de forma automatizada. En relación a ello hay que indicar que por lo que de refiere a los órganos de resoluciones de recursos contractuales creados en España (Tribunal Central y los autonómicos Andalucía, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Extremadura, Madrid, Navarra y País Vasco) , todos publican en sus páginas web las resoluciones que van aprobando, constituyendo así un ejemplo de máxima transparencia.

Por otro lado, la Comisión promoverá la cooperación y el establecimiento de una red entre los órganos de recurso de primera instancia con el fin de mejorar el intercambio de información y las mejores prácticas relacionadas con aspectos concretos de la aplicación de las Directivas sobre procedimientos de recurso y, más en general, a fin de garantizar el funcionamiento eficiente de los procedimientos nacionales de recurso.

A este respecto hay que indicar que en el caso de España se ha venido realizando y fomentando dicha cooperación entre los distintos Tribunales Administrativos de Recursos y prueba de ello han sido las cinco reuniones de coordinación que se han tenido en estos 6 años de puesta en marcha de los mismos (Madrid 2012, Sevilla 2013, Zaragoza 2014, Madrid 2015 y Sevilla 2016) de las que se ha dejado constancia en sendas actas de los puntos debatidos y acuerdo adoptados con el fin de uniformar criterios en la resolución del recurso especial en materia de contratación. Y prueba de ello hay que resaltar el Documento de Trabajo aprobado por todos los Tribunales sobre el alcance de las nuevas Directivas de Contratación y su efecto directo aprobado en marzo de 2016 .

Por último, la Comisión concluye que, en términos generales, los órganos administrativos de recurso de primera instancia son más eficaces que los órganos jurisdiccionales de primera instancia en términos de duración del procedimiento y de criterios de revisión.

En consecuencia, creo que el informe analizado es limitado en cuanto a su ámbito temporal puesto que se limita a la aplicación de las Directivas de recursos en los años 2009-2012 y por tanto, no recoge gran parte de la labor llevada a cabo por los tribunales de recursos contractuales creados en España que se pusieron en funcionamiento a partir del año 2012; sin embargo, el resultado del informe no puede ser más positivo y ha de servir para concienciar a los poderes públicos a la necesidad de extender el recurso especial como principal medio de reacción frente a las prácticas ilegales en la contratación pública y sobretodo el dotar a estos Tribunales de los medios necesarios para dar pronta respuesta a las cuestiones ante ellos planteadas. Como resalta la Comisión, el coste de puesta en funcionamiento de estos órganos es infinitamente inferior a los beneficios económicos que su existencia reporta.

El Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público que se encuentra en el Congreso de los Diputados aunque de la exposición de motivos parece configurarse como recurso obligatorio al señalar : “Este recurso, en su caso, precederá al recurso Contencioso Administrativo, lo cual constituye una garantía más frente a posibles actos irregulares. Junto a ello, debe considerarse la demostrada ágil resolución de los recursos especiales y que el nuevo sistema contribuirá a evitar estrategias procesales de impugnacion de diferentes actos de una misma licitación unos ante el órgano que resuelva el recurso especial y otros ante la Jurisdiccion Contencioso- Administrativa en funcion de los intereses de parte “; sin embargo en el articulado del Proyecto de ley no se indica claramente el carácter preceptivo del mismo, lo que sería aconsejable dada la eficacia demostrada por el recurso especial y a fin de evitar la doble vía de impugnación de un mismo acto con unos plazos de resolución totalmente distintos y que han puesto de manifiesto que es el recurso especial el mecanismo más ágil de reacción frente a prácticas ilegales, tal y como venían exigiendo las Directivas de recursos.

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