El art. 56 de la ley 9/2017 de Contratos del Sector Público regula la tramitación del procedimiento del recurso especial estableciendo en su apartado 1 que dicho procedimiento se regirá por las disposiciones de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y especificando en su apartado 2 que el órgano competente en la resolución del recurso especial reclamará el expediente de contratación a la entidad, órgano o servicio que lo hubiese tramitado, quien deberá remitirlo dentro de los dos días hábiles siguientes acompañado del correspondiente informe.

Respecto a dicha remisión del expediente de contratación, el artículo 28 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con el título de “Remisión del expediente”, establece en sus dos primeros apartados que,

“1. El expediente de contratación se remitirá por medios electrónicos siempre que sea posible.

2. Se enviará el expediente de contratación completo y ordenado, acompañado de un índice de los documentos que contenga, incluyendo diligencia de autenticación. Deberá añadirse necesariamente a aquél una relación de los participantes en la licitación con su número de identificación fiscal. En el caso de las uniones temporales de empresas se incluirán los números de identificación fiscal correspondientes a cada una de las entidades que, en su momento, la hayan de constituir. En el expediente se incluirán los documentos declarados confidenciales por los licitadores haciendo constar su carácter confidencial en el índice y en el lugar del expediente donde se encuentren dichos documentos”.

Es cita obligatoria el artículo 70, “Expediente administrativo” de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su apartado 3 establece,

“3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes Electrónicos”.

Este sucinto repaso de las normas que configuran las condiciones de remisión del expediente administrativo en soporte electrónico, normas con alto contenido técnico y que no siempre permiten una interpretación gramatical vulgar, son analizadas en ocasiones por los tribunales con una óptica más básica y funcional. Concretamente sobre la necesidad de que la remisión del expediente cuente con un índice “en condiciones” y para ello los pronunciamientos judiciales dan incluso ejemplos concretos de las funcionalidades que se exigen.

La contratación electrónica puede estar configurándose en algunas Administraciones Públicas con un desarrollo notable de las plataformas de licitación electrónica pero con un desarrollo inferior de los expedientes electrónicos de contratación, lo que puede dar lugar a una digitalización forzada de los documentos en soporte papel para la “transformación” del soporte papel al digital.

Nos encontramos con la reciente resolución 225/2024, de 12 de junio de 2024, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía que ha realizado unas consideraciones de interés acerca de la correcta remisión del expediente de contratación al tribunal y, más concretamente, sobre las características del índice electrónico de la documentación contenida.

Reproducimos íntegramente el apartado referente a la remisión del expediente contenido en esta resolución y hemos destacado en negrita algunas frases:

“1. Sobre el expediente remitido.

Sobre el expediente administrativo remitido téngase en cuenta que se ha ordenado con un índice el expediente. No obstante, de acuerdo con la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo 4309/2023 (ECLI:ES:TS:2023:4309), la cual expresa:

“Este Tribunal en fecha reciente, SSTS de 3 de julio 2023 y 2 de octubre 2023, enjuiciando actos del Consejo General del Poder Judicial, recordó que se había pronunciado en varias ocasiones, unas referidas a la Administración Local y otras a la Administración General del Estado, sobre el expediente administrativo y el deficiente modo de presentación mediante el amontonamiento de hojas que se produce cuando se escanean documentos (entre otras SSTS 15 de marzo de 2021, 24 de junio de 2021, recurso casación 1559/2020, 14de diciembre de 2021, recurso ordinario 112/2020, 6 de julio de 2022, recurso casación 6577/2020) aunque la Administración remitente lo denomine "expediente digital" o como, en el caso de autos, lo remita en un moderno "pen drive" con logotipo del suprimido Ministerio de Administraciones Públicas si bien el órgano remisor es el Ministerio de Política Territorial”.

Añade el Alto Tribunal que:

“Una transformación de documentos en formato papel a un formato digital no es simplemente proporcionar una imagen escaneada. sino que la imagen ha de poder identificarse para su eficaz y rápida consulta mediante el correspondiente índice conforme a las exigencias legales. Conviene recordar que el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa, o en el caso de impugnación de disposiciones generales, los antecedentes de aquellas. El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos”.

Prosigue señalando que:

“(… la existencia de un índice en condiciones resulta no solo razonable sino también por cuestión de diligencia y eficacia a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.

Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico o de la Administración digital ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato. Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir, al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado y los demás códigos electrónicos editados por el Boletín Oficial del Estado, otro ejemplo es la Memoria del TribunalSupremo 2022, recientemente repartida a los Magistrados en un dispositivo "pen drive")”.

Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantice su integridad e inmutabilidad. No puede reputarse índice al simple enumerado de documentos.

Además de lo anterior, se ha de señalar que este Tribunal junto con la petición del expediente acompaña las Instrucciones para la remisión del expediente aprobadas mediante Acuerdo de 20 de diciembre de 2018. Se extrae de dichas instrucciones lo que resulta relevante para el supuesto concreto:

 «INSTRUCCIONES PARA LA REMISIÓN ELECTRÓNICA DEL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN.

El artículo 54 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP) establece que las comunicaciones y el intercambio de documentación entre los órganos competentes para la resolución de los recursos y los órganos de contratación en el procedimiento del recurso especial en materia de contratación se harán por medios electrónicos. En este sentido, para la remisión del expediente en formato electrónico se habrá de tener en cuenta lo dispuesto en el articulo 28 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión en materia contractual (en adelante RPERMC) aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre y en el artículo 70.2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP).

El mencionado artículo 28 del RPERMC establece que se remitirá el expediente de contratación completo y ordenado, acompañado de un índice de los documentos que contenga, incluyendo diligencia de autenticación de los mismos.

(…)

De conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la LPACAP, la remisión electrónica del expediente, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autenticado, de los documentos que contenga. A continuación, se facilita una guía orientativa sobre la documentación a remitir.

- El expediente administrativo deberá, en todos los casos, contener una diligencia de autenticación y un índice numerado -también autenticado- de todos los documentos que contenga el mismo, con indicación expresa de aquellos documentos que hayan sido declarados confidenciales por las entidades licitadoras y que permita por medio de un sistema de hiperenlaces o similar el acceso directo a la documentación en él enumerada.

Los documentos integrantes del expediente administrativo, deberán remitirse en un formato que permita la realización de búsquedas dentro de su contenido. El documento remitido en formato PDF deberá resultar de la conversión previa de un documento de texto evitando, siempre que sea posible, la remisión de documentos escaneados.»

Puede accederse al texto íntegro de la resolución aquí.