La Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía ha publicado su informe 3/2025, de 13 de febrero, sobre “La calificación jurídica de un contrato para la gestión y explotación del servicio de cafetería-restaurante en instalaciones públicas afectas a un servicio público”.

El tema es recurrente desde hace años y ha sido ya objeto de pronunciamientos por varios órganos consultivos y Tribunales de recursos.

Este nuevo informe de la Comisión Consultiva de Andalucía puede servir como actualización de pronunciamientos anteriores.

No se hace referencia en el informe de la fecha en que ha sido formulada la consulta. El documento ha sido publicado en formato PDF, sin firma ni fecha, que no tiene las garantías de un documento electrónico de la Administración Pública.

Las conclusiones son las siguientes:

“PRIMERA. - Para determinar la correcta calificación jurídica de un negocio para la gestión y explotación del servicio de cafetería-restaurante en instalaciones públicas afectas a un servicio público, habrá de estarse a los siguientes criterios:

1. La suscripción de un contrato de arrendamiento sobre un bien de dominio público o demanial resulta jurídicamente inapropiada e incompatible con la normativa vigente. 
2. En el ámbito de la contratación del sector público, descartada la aplicación de la figura del contrato administrativo especial, el contrato podría calificarse como contrato de concesión de servicios o como contrato de servicios, dependiendo principalmente de que exista o no transferencia del riesgo operacional de la Administración a la persona contratista. Además, existe otro elemento diferenciador: en la concesión, el abono del servicio prestado lo realizan, en todo, o en parte, las personas que reciben la prestación, mientras que en el contrato de servicios el precio lo abona íntegramente la Administración. De la configuración que se viene haciendo por norma general de los términos de este tipo de contrato, la figura más adecuada para la instrumentalización de la contratación es la de la concesión de servicios.  
3. También cabría calificar la operación como negocio patrimonial, en concreto, como concesión demanial. La distinción entre un contrato de concesión de servicios y una concesión demanial dependerá de los siguientes elementos: la iniciativa de la Administración para la consecución de un interés público, la intervención de la entidad contratante en los términos en los que se desarrollará la actividad ejecutada por el tercero, y el hecho de que exista obligación en el establecimiento del servicio, pueden ser indicios que permitan considerar el contrato público como opción más adecuada; por el contrario, la iniciativa privada para la satisfacción del ánimo de lucro de un particular, la no intervención de la entidad contratante en la definición concreta de los términos en los que debe desarrollarse el negocio en cuestión o que no exista la obligación de prestar ese servicio, podrían inclinar la balanza a favor de la concesión administrativa o demanial. 

En consecuencia, deberá ser la entidad consultante la que determine cuál es la causa o finalidad perseguida por la Administración con este negocio jurídico, con el objetivo de poder calificarlo como un contrato público (contrato de concesión de servicio) o un negocio patrimonial (concesión demanial). 

SEGUNDA. - Las comunidades de bienes no pueden contratar con las entidades del sector público, dado que carecen de personalidad jurídica y capacidad de obrar por expresa previsión de la LCSP, en relación con la regulación del artículo 3.c) de la Ley 39/2015.”

Puede accederse al texto íntegro del informe, aquí.