El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha publicado su sentencia de 16 de octubre de 2025, asunto C-282/24, en la que se sustancia litigio entre la Autoridad de Policía y la Agencia de la Competencia de Suecia ya que ésta entiende que debe imponerse multa a la Autoridad de Policía por haber modificado acuerdos marco relativos al remolque de vehículos sin haber iniciado un nuevo procedimiento de licitación.

Durante la ejecución del acuerdo marco, la Autoridad de Policía modifica el precio de la operativa de retirada de vehículos (el precio fue el único criterio de adjudicación de dicho acuerdo marco) y esa cuestión genera un debate acerca de si esa modificación es una modificación esencial del acuerdo marco que altera su naturaleza y que de haberse establecido en la licitación inicial hubiera podido propiciar ofertas diferentes o no tiene esas características.

Así, el Tribunal Supremo de Suecia plantea al TJUE esta cuestión prejudicial:

«¿Puede una modificación del modelo de retribución previsto en un acuerdo marco celebrado inicialmente sobre la base del criterio de adjudicación del precio más bajo ofrecido —modificación por la que se altera el equilibrio entre el precio fijo y el variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios en tal medida que el valor total del contrato solo cambia de forma marginal— tener como consecuencia que deba considerarse que se ha alterado la naturaleza global del acuerdo marco en el sentido del artículo 72, apartado 2, de la Directiva [2014/24]?»

El TJUE procede a analizar el largo art. 72/” Modificación de los contratos durante su vigencia”, de la directiva 2014/24: la lectura de los considerandos de la sentencia evidencia que la regulación de la modificación de los contratos en la directiva 2014/24 es un cúmulo de previsiones acumulativas y/o alternativas y remisiones internas que provocan que el precepto no sea operativo ni claro. Creo que no cumple los estándares de una legislación clara y sencilla lo que pone en evidencia la necesidad de una reformulación en futura directiva de la regulación del modificado de un contrato público (y tantos otros temas como los criterios de selección, oferta irregular e inaceptable, etc.) que no facilitan al mercado y al conjunto de agentes intervinientes la comprensión y la operativa del contrato público.

El TJUE aborda la cuestión refiriendo que esta interpretación del art. 72 debe hacerse en el planteamiento más general de (apartado 38, destacado nuestro):

“Por lo que respecta, en tercer lugar, a los objetivos de la Directiva 2014/24, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 72 de esta Directiva, al regular las condiciones en las que pueden modificarse los contratos o los acuerdos marco durante su vigencia, tiene por objeto garantizar el respeto de los principios de igualdad de trato y de transparencia, al mismo tiempo que introduce cierta flexibilidad en la aplicación de las normas que regulan los contratos y los acuerdos marco, con el fin de permitir a los poderes adjudicadores responder de manera pragmática a las situaciones a las que se enfrentan durante la ejecución de los contratos y de los acuerdos marco (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de febrero de 2022, Advania Sverige yKammarkollegiet, C 461/20, EU:C:2022:72, apartados 32 y 37, y de 7 de diciembre de 2023, Obshtina Razgrad,C 441/22 y C 443/22, EU:C:2023:970, apartado 61).”

La STJUE afirma que (apartado 43), “Por lo que respecta, más concretamente, a una modificación del modelo de retribución de un acuerdo marco, es preciso subrayar que el artículo 72, apartado 1, letras a) y c), de la Directiva 2014/24 establece expresamente la posibilidad de introducir una modificación del precio de un contrato o de un acuerdo marco, siempre que dicha modificación no altere la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco de que se trate.”

¿Qué debe entenderse por naturaleza global del contrato? 

No habiendo en la directriz 2014/24 una definición la STJUE entiende que (considerando 21)

“Pues bien, la expresión «naturaleza global», tomada en su sentido habitual, parece indicar que el legislador de la Unión quiso referirse exclusivamente a modificaciones de los acuerdos marco de tal magnitud que tengan por efecto transformar el contrato o el acuerdo marco en su conjunto”.

Por vía negativa la STJUE entiende que no debe confundirse este límite para proceder al modificado de un contrato con la condición de no alteración de la naturaleza global del contrato prevista en el art 72, apartado 4.

La STJUE analizando el art. 72 de la directiva 2014/24 afirma que las previsiones sobre la viabilidad de un modificado tienen (entre otros) como límites en los diferentes apartados del art. 72 dos condiciones que se instituyen en apartados diferentes de dicho artículo: que no se produzca una “alteración global del contrato”/apartados 1 y 2 y considerando 109 de la directiva y que no sea “una modificación sustancial”/apartado 4 del art. 72.

Ambas condiciones son independientes y tienen operativa propia. Los apartados 1 y 2 del art. 72 instituyen supuestos de modificación del contrato que tienen como límite que no haya una alteración global del contrato sin necesidad que deba valorarse, nos dice el TJUE, si se produce una modificación sustancial.

Ello lleva al TJUE a la consideración que, “En particular, dado que el artículo 72, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24 se refiere específicamente a las modificaciones que introducen condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación, la circunstancia de que una modificación introduzca tales condiciones en un acuerdo marco no puede lógicamente impedir, como tal, que dicha modificación se lleve a cabo sobre la base del artículo 72, apartado 2, de dicha Directiva”

Cerramos el argumentario de la STJUE (apartados 41 a 44). Hemos destacado algún párrafo:

“De estas consideraciones se desprende que el concepto de alteración de la naturaleza global de un acuerdo marco es distinto del de modificación sustancial de este y que este primer concepto solo se refiere a las modificaciones sustanciales más importantes, que implican un cambio fundamental del objeto del acuerdo marco o del tipo de acuerdo marco de que se trate o también una alteración fundamental del equilibrio de este, de modo que pueden considerarse de tal magnitud que llegan a transformar globalmente el acuerdo marco. 

De ello se deduce que la mera circunstancia de que una modificación habría podido influir en el resultado del procedimiento inicial de adjudicación del acuerdo marco de que se trate, si se hubiera incluido en la documentación que regía ese procedimiento —circunstancia que corresponde a la condición establecida en el artículo 72, apartado4, letra a), de la Directiva 2014/24—, no basta, como tal, para apreciar que esa modificación altera la naturaleza global del referido acuerdo marco. 

Por lo que respecta, más concretamente, a una modificación del modelo de retribución de un acuerdo marco, es preciso subrayar que el artículo 72, apartado 1, letras a) y c), de la Directiva 2014/24 establece expresamente la posibilidad de introducir una modificación del precio de un contrato o de un acuerdo marco, siempre que dicha modificación no altere la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco de que se trate. 

Por lo tanto, dado que estas disposiciones excluyen expresamente las modificaciones de precios que den lugar a la alteración de la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco de que se trate, considerar que una modificación limitada del precio de un contrato o de un acuerdo marco constituye, en cualquier circunstancia, una alteración de esa índole privaría de todo efecto a los mecanismos de adaptación de ese precio expresamente establecidos por el legislador de la Unión en las referidas disposiciones.”

En fin, algo exhaustos tras las alambicadas argumentaciones de la  STJUE, éste declara finalmente que,

“El artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE,

debe interpretarse en el sentido de que

la modificación del modelo de retribución previsto en un acuerdo marco celebrado sobre la base del criterio de adjudicación del precio más bajo —modificación por la que se altera el equilibrio entre el precio fijo y el variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios en tal medida que el valor total de ese acuerdo marco solo cambia de forma marginal— no debe considerarse una alteración de la naturaleza global de dicho acuerdo marco, en el sentido de dicha disposición, excepto si la modificación del modelo de retribución del mismo acuerdo marco da lugar a una alteración fundamental de su equilibrio.”

Puede accederse al texto íntegro de la STJUE aquí.