El Tribunal Supremo ha vuelto a desestimar una demanda interpuesta por una concesionaria de autopistas que reclamaba la compensación de los daños sufridos desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 30 de septiembre de 2020 como consecuencia de las medidas adoptadas por las distintas autoridades para intentar mitigar los efectos perjudiciales del Covid 19, y que se concretaron, entre otras, en una limitación intensa de la libertad de circulación de los ciudadanos y una práctica paralización de la actividad económica, lo que redujo drásticamente el tráfico y, por lo tanto, los ingresos de la sociedad concesionaria.

Así, la STS 1719/2023 de 18 de diciembre de 2023 se fundamenta en la desestimación de la reclamación de otros concesionarios de autopistas en las anteriores sentencias nº 1034/2023, de 18 de julio de 2023 (rec. 159/2022), nº 1038/2022 de 19 de julio (recurso. 55/2021) o nº 1038/2022 de 19 de julio (rec. 55/2021) y en la STS nº 1034/2023, de 18 de julio de 2023 (rec. 159/2022).

Destacamos algunas de las fundamentaciones jurídicas expresadas a lo largo de la sentencia:

• Frente a la invocación de aplicabilidad de la normativa propia de las concesiones:
  • “…los Reales Decretos Leyes 8/2020 y RD Ley 26/2020, dictados en situación de extraordinaria y urgente necesidad, son normas con rango de ley destinadas a regular y modular las consecuencias de la pandemia y su reparación, por lo que, durante el periodo de su vigencia, resultaban aplicables para resolver la reclamación que se entablan por los perjuicios derivados de las medidas adoptadas en esta situación excepcional. Es más, estas normas excluyen expresamente otros mecanismos de reparación diferentes a los contemplados en las mismas. Así lo dispone el art. 25 del Real Decreto-ley 26/2020 "En las concesiones a que se refiere el apartado anterior, la situación de hecho creada por el COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado para combatirlo solo darán derecho al reequilibrio del contrato cuando se cumplan los requisitos establecidos en este artículo. En ningún caso ese derecho podrá fundarse en las normas generales sobre daños por fuerza mayor o sobre restablecimiento del equilibrio económico que, en su caso, pudieran ser aplicables al contrato".
• Sobre la constitucionalidad de los Reales decretos ley:
  • “Por el contrario, si consideramos que se trata de una norma destinada a regular una situación concreta, singular y excepcional y con una vigencia temporal limitada y no comunicable a otras situaciones, ya que sus previsiones tienen un plazo de vigencia preestablecido (hasta un mes después del fin de la declaración del estado de alarma) lo que permite entender que nos encontramos ante una ley singular, en cuanto "dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro" ( STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10). Estas Leyes que según la doctrina del Tribunal Constitucional deben responder a una situación excepcional, igualmente singular, debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular, sin que sea posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales ( STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11). Y finalmente, el canon de constitucionalidad que se debe utilizar al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación.”

“Mas problemática ha sido el caso de las leyes singulares de contenido expropiatorio, pero como ya razonamos en nuestra STS nº 1034/2023, de 18 de julio de 2023 (rec. 159/2022) no puede entenderse que los Reales Decretos Leyes que nos ocupan estén dirigidos a unos destinatarios singulares, sino que se trata de previsiones amplias destinadas a sectores muy variados y que contemplan un amplio abanico de contratos y concesiones, sin perjuicio de que la previsión contenida en el art. 25 del RD- Ley 26/2020 este dirigida a concretar los criterios que se deben aplicar para apreciar la imposibilidad, total o parcial de la ejecución de tres tipos de contratos: concesiones para la construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje; concesiones para la conservación y explotación de las autovías de primera generación; y las concesiones de las áreas de servicios de la Red de Carreteras del Estado, sin que por ello convierta esta norma en una previsión singular por razón del destinatario. Por el contrario, consideramos que se trata de una norma destinada a regular una situación concreta, singular y excepcional y con una vigencia temporal limitada y no comunicable a otras situaciones, ya que sus previsiones tienen un plazo de vigencia preestablecido (hasta un mes después del fin de la declaración del estado de alarma) lo que permite entender que nos encontramos ante una ley singular, en cuanto "dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro" ( STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10)”.

• Sobre la compensación de las concesionarias durante el periodo en que estuvieron vigentes el Real Decreto Ley 8/2020 y el Real Decreto ley 26/2020. “No se puede confundir la "imposibilidad" con la dificultad de ejecutar un contrato, máxime en este tipo de contratos en los que la duración de la concesión se prolonga durante años y el periodo tomado en consideración queda reducido a unos pocos meses, pues el requilibrio ha de ser valorado en el conjunto de la prestación, lo contrario implicaría que la Administración tendría que asegurar al concesionario frente a toda contingencia que alterara los términos de su prestación. Ya en la sentencia de este tribunal de 19 de julio de 2022 (rec. 55/2021) afirmábamos que: "Y entendemos que esta delimitación conceptual referida al margen bruto de explotación como requisito esencial para el reconocimiento del derecho al reequilibrio económico, introducida en el artículo 25 del Real Decreto-ley 26/2020, no se revela contraria a los principios que rigen la contratación pública, y particularmente las concesiones de autopistas, de inmutabilidad, que comporta que el contrato de concesión debe cumplirse de acuerdo con sus cláusulas, de riesgo y ventura, que determina que la frustración de las expectativas económicas asumidas por el concesionario no le autoriza para librarse de sus obligaciones, y de equivalencia, que supone que el contrato de concesión debe mantener el equilibrio económico en los términos en que fue considerado en el momento de su adjudicación, que, sin embargo, no autoriza a mantener el criterio de que cualquier alteración que se produzca en la ejecución de las prestaciones da derecho a restablecerlo, tal como se desprende de la doctrina del Consejo de Estado y de la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo".

Puede accederse al texto íntegro de la sentencia aquí.