Esta opinión para el Observatorio analiza algunas de esas acciones de apoyo hacia la compra de bienes de comercio justo por parte de las autoridades públicas en la idea que, además de dar satisfacción a sus necesidades, un consumo público responsable puede desencadenar cambios en los comportamientos empresariales.
1. Introducción
El movimiento del comercio justo se ha desarrollado con la aspiración de incorporar a las transacciones internacionales – considerado en sus orígenes en términos de "Norte-Sur" – los principios de equidad y justicia a fin de que los productores de los países en desarrollo no resulten marginados de los beneficios que ocasionan los intercambios comerciales internacionales.
Comporta una nueva visión de las relaciones comerciales entre los países y, aunque no existe un marco conceptual estable acerca de qué se entiende por comercio justo, tanto la Comisión Europea como el Parlamento han adoptado la definición formulada por FINE (acrónimo de la red constituida por las cuatro organizaciones internacionales de comercio justo – FLO (Organización Internacional de Etiquetado de Comercio Justo); IFAT (Federación Internacional de Comercio Alternativo), NEWS! (Red Europea de Tiendas del Mundo) y EFTA (Asociación Europea de Comercio Justo) que lo define como:
“Una relación de intercambio comercial basada en el diálogo, la transparencia y el respeto, que busca una mayor equidad en el comercio internacional. Contribuye al desarrollo sostenible ofreciendo mejores condiciones comerciales y asegurando los derechos de los pequeños productores y trabajadores marginados, especialmente del Sur. Las organizaciones de Comercio Justo, apoyadas por los consumidores, están activamente comprometidas en apoyar a los productores, sensibilizar y desarrollar campañas para conseguir cambios en las reglas y prácticas del comercio internacional convencional” (Comunicación de la Comisión Contribución al desarrollo sostenible: el papel del comercio justo y de los sistemas no gubernamentales de garantía de la sostenibilidad comercial, COM (2009) 215 final, de 5 de mayo de 2009, pág. 14).
Las primeras iniciativas de comercio justo – entendidas entonces como comercio alternativo o solidario – datan de finales de los años cuarenta cuando en Estados Unidos las organizaciones Ten Thousand Villages (antes conocida como Self Help Crafts) y SERRV establecen vínculos directos con productores artesanales de países del Sur y comienzan a comercializar sus productos. En Europa, a finales de los cincuenta, OXFAM UK comercializa en sus tiendas del Reino Unido artesanía fabricada por refugiados chinos, mientras que, en los Países Bajos, jóvenes católicos neerlandeses crean una asociación para importar productos de los países en desarrollo bajo la modalidad de «tiendas solidarias».
Junto a estas experiencias de la sociedad civil, el movimiento se vuelve visible a partir de los años sesenta, cuando en el seno de la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) – Ginebra, 1964 – y bajo el lema "Comercio, no ayuda" (Trade, not aid), los países en desarrollo exigieron que se abrieran las fronteras a sus productos agrícolas y comenzaron a reivindicar un nuevo orden económico internacional con relaciones comerciales más justas que permitieran su desarrollo económico.
En este contexto, el comercio justo responde a la consideración de “forma de comercio” y no de “ayuda”, puesto que a pesar de la importancia de la ayuda económica propia de las políticas de cooperación al desarrollo, el mejor apoyo para estos países proviene del establecimiento de relaciones comerciales basadas en un mejor acceso a los mercados y en el incremento del volumen de transacciones realizadas bajo los principios difundidos por el comercio justo. Estos principios no sólo tienen por objeto garantizar una base mínima en cuanto a los derechos de los trabajadores, sino también orientar el desarrollo en torno a valores y criterios de gobernanza que asocien la competitividad económica con la justicia social y el respeto al medio ambiente (Resolución del Parlamento Europeo sobre comercio justo y desarrollo, de 6 de julio de 2006 [2005/2245 (INI)].
Esta opinión para el Observatorio analiza algunas de esas acciones de apoyo hacia la compra de bienes de comercio justo por parte de las autoridades públicas en la idea que, además de dar satisfacción a sus necesidades, un consumo público responsable puede desencadenar cambios en los comportamientos empresariales. De una manera más específica, abordamos una serie de cuestiones relacionadas con las posibilidades que tienen los órganos de contratación de utilizar criterios de comercio justo en sus licitaciones públicas.
2. El comercio justo como objetivo secundario en la contratación pública
Desde un planteamiento orientado a la utilización de los contratos públicos en apoyo a las prioridades políticas enunciadas en la Estrategia Europa 2020, las nuevas Directivas de la Unión Europea sobre contratación pública posibilitan que los poderes adjudicadores favorezcan el cumplimiento de objetivos no comerciales en sus procedimientos de adjudicación contractual.
Estas posibilidades se presentan desde un modelo dispositivo – puesto que “no sería apropiado imponer a la contratación unos requisitos medioambientales, sociales y de innovación de carácter general y obligatorio” (considerando nonagésimo quinto de la Directiva 2014/24/UE y centésimo de la Directiva 2014/25/UE («sectores especiales») – y prescribiendo que su puesta en práctica requiere compatibilizar dichos objetivos con los principios que presiden la contratación pública, esto es, los principios de concurrencia, transparencia, igualdad de trato y no discriminación.
Por lo tanto, una vez cumplidos los requerimientos de trato igualitario y no discriminatorio, nada impide que los poderes adjudicadores que deseen adquirir bienes de comercio justo lo hagan, pues incluso, desde las instituciones europeas se ha animado a ello 1. No obstante, y con ocasión de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de mayo de 2012, Comisión Europea/Países Bajos (C-368/10), el debate sobre las posibilidades de compra de productos de comercio justo por parte de los poderes adjudicadores se ha centrado en compatibilizar estos principios con la exigencia de un determinado método de producción o de unas específicas etiquetas sociales en el momento de identificar las necesidades del órgano de contratación o al diseñar las especificaciones técnicas del contrato.
En esta sentencia, el TJUE examina, principalmente, la compatibilidad de requerir el suministro de productos de comercio justo con los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación, a fin de determinar si la exigencia de utilizar una etiqueta o certificación específica en la formulación de las especificaciones técnicas del contrato y entre los criterios de adjudicación contraviene estos principios cardinales en la contratación pública. Así, el Tribunal entiende que para garantizar una concurrencia realmente efectiva, las referencias que en un anuncio de licitación aluden a las características, a la función de los productos o al proceso de producción de los mismos no pueden recaer en una etiqueta concreta cuando no se indican los criterios en que se basa, ni se autoriza a presentar “a través de cualquier medio adecuado la prueba de que un producto reunía esos criterios” (apartado nonagésimo séptimo).
A este respecto, señala que, tanto el principio de igualdad de trato como la obligación de transparencia derivada de éste, exigen que el objeto y los criterios de adjudicación de los contratos públicos estén claramente definidos y que se formulen en condiciones de competencia efectiva. Esto implica que la comparación y la evaluación de las ofertas se deben llevar a cabo de manera objetiva y en condiciones de igualdad para todos los licitadores, lo cual no resulta compatible con la exigencia de que los ingredientes que se suministraran estuvieran provistos únicamente de la etiqueta de comercio justo «Max Havelaar» 2, aunque se hiciera acompañar de la mención «o equivalente».
3. La compra de bienes de comercio justo por parte de los órganos de contratación
De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las vigentes Directivas –en sus considerandos – recogen expresamente que, en la adjudicación de un contrato público, los órganos de contratación pueden referirse al suministro o a la utilización de productos basados en un comercio equitativo como criterio de adjudicación o condición de ejecución del contrato (considerando sexagésimo cuarto de la Directiva 2014/23/UE («concesiones»); considerando nonagésimo séptimo de la Directiva 2014/24/UE («sectores clásicos») y centésimo segundo de la Directiva 2014/25/UE («sectores especiales»). De esta manera, aluden a que los criterios y condiciones relativas al comercio equitativo pueden referirse al hecho de que el producto de que se trate procede del comercio justo, incluyendo el requisito de pagar un precio mínimo y una prima a los productores.
En este sentido, las nuevas Directivas, por una parte, prevén, que cuando los poderes adjudicadores tengan la intención de adquirir obras, suministros o servicios con características específicas de tipo social podrán exigir en las especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba del cumplimiento de las características exigidas por parte del órgano de contratación. Y, por otra, califican esas etiquetas como “cualquier documento, certificado o acreditación que confirme que las obras, productos, servicios, procesos o procedimientos de que se trate cumplen determinados requisitos”.
Es así que, se posibilita abiertamente que los poderes adjudicadores demanden que los suministros o los servicios que contraten se fabriquen con arreglo a un determinado método de producción en la medida en que éste caracterice al producto frente a otros competidores (artículo 43 de la 2014/23/UE («concesiones») y de la Directiva 2014/24/UE («sectores clásicos»); artículo 61 de la Directiva 2014/25/UE («sectores especiales»).
De esta manera, pueden requerir etiquetas específicas – como son las etiquetas de comercio justo – que certifiquen determinadas características éticas de los productos, siempre que, además de la necesaria vinculación con el objeto del contrato, cumplan otra serie de condiciones dirigidas todas ellas a garantizar la competencia y la observancia del principio de igualdad de trato en la adjudicación de los contratos 3.
Estos requisitos son:
i. que los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta se basen en criterios verificables objetivamente y no discriminatorios;
ii. que las etiquetas sean accesibles a todas las partes interesadas;
iii. que los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta hayan sido fijados por un tercero sobre quien el operador económico no pueda ejercer una influencia decisiva;
iv. para no restringir la apertura de los contratos públicos a la competencia, se deben precisar los criterios en que se basan las etiquetas requeridas, se han de aceptar etiquetas equivalentes y otros medios adecuados de prueba;
v. por último, – y como consecuencia de la aplicación de estos principios – las referencias a las etiquetas de comercio justo se deben recoger en los pliegos o en el anuncio de licitación para garantizar que los licitadores conozcan en el momento de preparar sus ofertas todos los elementos que el órgano de contratación tomará en consideración de cara a la adjudicación del contrato.
4. Las etiquetas de comercio justo
Las etiquetas de certificación de comercio justo se encuentran comprendidas en la categoría de «etiquetas sociales». Éstas han sido definidas por la Comisión Europea, como las “palabras y símbolos sobre un producto con las que se intenta influir en las decisiones de compra de los consumidores garantizando el impacto social y ético de una operación empresarial en otras partes interesadas” [Libro Verde Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas, COM (2001) 366 final].
De este modo, y tal como venimos sosteniendo, a través del empleo de símbolos gráficos, se identifican los productos cuya producción y comercialización es conforme con prácticas comerciales responsables y equitativas. Según expresa el Comité Económico y Social Europeo, una etiqueta de comercio justo es “aquella que se centra específicamente en evaluar y certificar el respeto de unas condiciones laborales y medioambientales que respetan o se sitúan por encima de las normas internacionales mínimas, unos acuerdos comerciales de apoyo y algún tipo de prima en beneficio de los productores de los países en desarrollo” [Dictamen del Comité Económico y Social Europeo, de 20 de enero de 2010, sobre la Comunicación de la Comisión Contribución al desarrollo sostenible: el papel del comercio justo y de los sistemas no gubernamentales de garantía de la sostenibilidad comercial, COM (2009) 215 final, de 5 de mayo de 2009].
Por lo que respecta al etiquetado del comercio justo, el sistema de certificación se lleva a cabo por dos vías distintas que presentan un contenido regulado: Una de ellas se centra en el producto, de tal manera que la vía de certificación se logra a través del sello «Fairtrade» que portan los productos y que es una marca comercial internacional, propiedad exclusiva de la Organización Internacional de Etiquetado Justo.
El sello de comercio justo «Fairtrade» sólo se concede a productos y no hace valoración alguna sobre las empresas o las organizaciones que los comercializan. Es así que, al incorporarlo a un concreto producto se garantiza que éste es conforme a las especificaciones sociales, económicas y medioambientales fijadas por la Organización Internacional de Etiquetado Justo (FLO) para su categoría de productos.
La segunda vía de certificación, atiende a la cadena de suministro, a través de la cual se verifica que los productos son importados y/o distribuidos por organizaciones de comercio justo, acreditadas como tales por el sistema de certificación de la red mundial de Organizaciones de Comercio Justo – WFTO –, que corresponden a las siglas en inglés de la Organización Mundial de Comercio Justo (World Fair Trade Organization).
El logotipo WFTO no es, por tanto, una marca de producto, sino que se aplica a organizaciones de comercio justo e indica que una concreta organización ha respetado los diez estándares requeridos en cuanto a la elaboración y comercialización de sus productos. Estos estándares cubren aspectos relacionados con las condiciones de trabajo, la transparencia, los salarios, la protección del medio ambiente y la igualdad de género.
5. Conclusiones
Hemos destacado que en las compras públicas, la consecución de un impacto social positivo debe ir más allá de la satisfacción funcional de las necesidades a cubrir por los órganos de contratación y que éstos como consumidores pueden contribuir al desarrollo de un comercio equitativo. No obstante, es preciso recordar que la utilización de la contratación como instrumento para el cumplimiento de otras finalidades públicas dependerá de lo que establezca el propio ordenamiento jurídico y de la intención política en incorporar este objetivo a las adquisiciones públicas.
En este sentido, aunque la posibilidad de compra de productos de comercio justo por parte de los poderes adjudicadores se reconoce en las nuevas Directivas sobre contratación pública a partir de la aceptación de las «etiquetas sociales» para su adecuación al ordenamiento jurídico no debemos olvidar que se habrán de respetar los principios de igualdad de trato, transparencia y no discriminación que presiden los procedimientos de adjudicación contractual. Sólo así será posible incorporar el comercio justo a los contratos públicos.
ENLACES DE INTERÉS
- Ciudad por el Comercio Justo: http://www.ciudadjusta.org/ http://www.fairtradetowns.org/
- Coordinadora Estatal de Comercio Justo: http://www.comerciojusto.org/es/
- EFTA (Asociación Europea de Comercio Justo) http://www.efta.int/
- ETI (Ethical Trading Initiative) - Iniciativa del Comercio Ético http://www.ethicaltrade.org/
- European Observatory on Fair Trade Public Procurement http://www.fairprocurement.info/
- FLO (Organización Internacional de Etiquetado Justo): http://www.fairtrade.net/
- Programa de Compra Pública Ética: http://www.comprapublicaetica.org/
- SETEM. Comercio Justo http://www.ponlecaraalcomerciojusto.org/comercio‐justo/
- WFTO (Organización Mundial del Comercio Justo) http://www.wfto.com
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1 Así se manifiesta la Comisión en su Comunicación interpretativa sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos COM (2001) 566 final, de 15 de octubre de 2001 y en la Guía para tomar en consideración cuestiones sociales en la contratación pública, SEC (2010) 1258 final, de 19 de octubre de 2010. La Resolución del Parlamento Europeo, de 18 de mayo de 2010, acerca de los nuevos aspectos de la política de contratación pública, demandaba a la Comisión que animara a las autoridades públicas a utilizar criterios de comercio justo en su política de compra utilizando la definición de comercio justo reconocida por las instituciones europeas.
2 En el apartado vigésimo séptimo de sus conclusiones, la Abogado General Sra. Juliane KOKOTT indica que esta etiqueta la concede desde 1988 una fundación de Derecho civil neerlandés, la Stichting Max Havelaar. Los criterios impuestos para la concesión de esta etiqueta son cuatro: precio mínimo que cubra los costes, recargo sobre los precios del mercado mundial, prefinanciación y relaciones comerciales a largo plazo entre productor e importador.
3 Algunas de las reticencias mostradas hacia la admisión de estas etiquetas en la contratación pública se debía a que todavía impera cierta confusión entre los distintos sistemas de etiquetado y respecto de los mecanismos de vigilancia que valoren el nivel de desempeño efectivo de los objetivos sociales que cada entidad se propone cumplir. El propio Parlamento Europeo en su Resolución sobre comercio justo y desarrollo, de 6 de julio de 2006 [2005/2245(INI)], señalaba que la Comisión no primaba una política clara sobre el comercio justo y otras iniciativas comerciales sujetas a controles independientes que contribuyeran a reforzar las normas sociales.
