Implementar la CPE exige cumplir con al menos tres premisas fundamentales que podemos enunciar de forma resumida así:

Es necesario un marco normativo que proporcione seguridad jurídica sobre su uso. Aunque es verdad que en muchos casos llevar a cabo una contratación pública con objetivos sociales o medioambientales no exige una habilitación específica, los órganos de contratación se van a ver más respaldados si la normativa recoge, a modo de caja de herramientas fórmulas de aplicación de consideraciones CPE en el proceso de contratación. Este marco normativo tiene que estar dotado de suficiente seguridad jurídica. Los problemas interpretativos, las discrepancias sobre su aplicación, frenan radicalmente la utilización de la CPE ¹. En cualquier caso, el marco normativo debe de ser un marco abierto, que permita a las entidades formular su propia estrategia CPE ² .

Es necesario tener una estrategia organizativa ³ que se base en una voluntad decidida por parte de los poderes públicos de utilizar las posibilidades que permiten las normas, hay que introducir la CPE en la agenda política y pensar la contratación pública en términos de inversión y no de gasto ⁴. Como en cualquier estrategia, hay que planificar. Habrá que definir los objetivos CPE, concretar en qué aspectos, de las múltiples metas sociales, medioambientales, etc., debe centrarse la atención. Por otra parte, no todos los contratos permiten aplicar los mismos objetivos, ni tampoco las mismas clausulas CPE, por lo que habrá que evaluar los efectos y riesgos de los contratos y clasificarlos en función de su relevancia para obtener los distintos beneficios que se pretenden. Toda planificación exige establecer metas para cada objetivo planteado, lo que permitirá evaluar y controlar los avances, y, en su caso, revisar las previsiones iniciales. Pero para ello es imprescindible contar con una política de recopilación y tratamiento de datos. El uso de sistemas de contratación electrónica que abarquen la gestión de los expedientes de contratación y el seguimiento de la ejecución de los contratos, así como el uso de formularios electrónicos estandarizados son fundamentales para alcanzar el objetivo de disponer de datos de calidad ⁵ .

Hay que crear estructuras de soporte adecuadas. La legislación y las estrategias son importantes, pero sin estructuras de soporte la CPE será en la práctica difícilmente alcanzable. Disponer de estructuras de soporte adecuadas significa: Establecer programas de profesionalización de los empleados públicos que participan en la contratación con una visión completa de la política de recursos humanos que reconozca a la contratación pública como una profesión en sí misma; crear estructuras y directrices de apoyo difundiendo ejemplos de buenas prácticas y, en general, proporcionando información sobre la CPE ― y finalmente, establecer canales de colaboración entre los órganos o departamentos técnicos competentes en cada materia y las oficinas de contratación pública de forma extensa y con regularidad ⁶.

Pero en mi opinión, estas premisas generales deben completarse con la idea de que la implantación práctica de la CPE exige una estrategia que debe de ser individual para cada institución, adecuada a los contratos que celebra, orientada a sus objetivos políticos, basada en datos y que permita monitorizar su impacto.

UNA ESTRATEGIA INDIVIDUAL PARA CADA INSTITUCIÓN.

Sin perjuicio de que existan estrategias CPE de ámbito más general (estatal o regional, o incluso supranacional) y de que estas estrategias convivan con otros instrumentos estratégicos de contratación pública que abarquen todos los aspectos de la misma ⁷ , el éxito de la implementación de la CPE pasa por que cada institución formule su propia estrategia individual de CPE enfocada a los objetivos políticos que tenga planteados.

Si la CPE es utilizar los contratos públicos de forma estratégica para obtener como beneficio secundario un refuerzo en la consecución de objetivos sociales, medioambientales, de equilibrio territorial, etc., cada entidad deberá valorar que metas políticas de las que se ha propuesto pueden ser apoyadas a través de sus contratos ⁸.

Reconociendo el valor que tienen todas las guías de cláusulas de compra publica medioambiental y social, y los documentos que recopilan buenas prácticas de CPE, hay que entender que los mismos deben usarse como un catálogo de posibilidades, de los que cada entidad debe seleccionar aquellos que se adapten a sus intereses ―y a las características de sus contratos como veremos en el siguiente apartado. Establecer una estrategia propia es un reflejo del compromiso político, de alto nivel, con la CPE.

UNA ESTRATEGIA ADECUADA A LOS CONTRATOS QUE CELEBRA LA INSTITUCIÓN.

Los contratos públicos abarcan una gran variedad de tipologías, más allá de la clásica clasificación en obras, servicios y suministros. No todos los objetivos de la CPE se pueden implementar en todos los contratos y tampoco cualquier clausula resulta adecuada de forma general.

La estrategia de CPE tiene que ajustarse a las características de los contratos que celebra la entidad. Habrá que analizar las características de los contratos que se tramitan, su tipología y valor económico, y las oportunidades que brindan de reforzar objetivos medioambientales, sociales o de otro tipo, para escoger aquellos en que resulte relevante incluir cláusulas de CPE de las que se puedan obtener resultados ⁹.

No es que el importe económico del contrato sea determinante, una clausula adecuada que se repite de forma homogénea en todos los contratos de una misma categoría, aunque sean de cuantías poco importantes puede tener un impacto significativo.

Por otro lado, es importante usar requisitos y prescripciones homogéneos. El uso de cláusulas estandarizadas en contratos similares, además de ofrecer seguridad jurídica, reforzará las conductas de los licitadores que la CPE persigue como objetivo.

ORIENTADA A LOS OBJETIVOS POLÍTICOS.

Cada institución debe valorar qué objetivos sociales, medioambientales, de innovación, de impacto territorial, de fomento de PYMEs, etc. son relevantes en su programa político y se pueden reforzar incluyendo en los contratos clausulas relativas a la selección de los licitadores, a la valoración de las ofertas o a las condiciones de ejecución de la prestación.

La realidad social y medioambiental del ámbito territorial de la institución, así como la misión que tiene encomendada deben regir la elección de las líneas CPE a implementar. Una CPE que no tenga una orientación política no es CPE.

Como señala GIMENO FELIU ¹⁰ , no cabe imponer una única visión estratégica de la contratación, dependerá del contexto social y económico del ámbito en el que se deban tomar las decisiones como por supuesto, de la libertad política de elegir el camino estratégico.

Los objetivos políticos se tienen que compaginar con la situación del mercado. En el diseño de una estrategia propia, habrá que tener en cuenta también el tejido empresarial que puede responder a las licitaciones, no se puede exigir al mercado lo que no puede dar, incluir requisitos sociales o medioambientales muy exigentes puede llevar a que los contratos queden desiertos y se produzcan problemas de desabastecimiento.

También es importante cumplir con el principio de proporcionalidad ¹¹ . Hay que diseñar la estrategia para conseguir resultados relevantes. Incluir en los contratos obligaciones CPE que no vayan a tener un impacto significativo es contraproducente pues hace más onerosa, o más ardua, la ejecución del contrato y sin embargo resulta estéril.

No existe un modelo único de gobernanza CPE, pero es habitual que se adopte un enfoque de arriba hacia abajo, desde el ámbito estatal, con una la legislación que establece los objetivos principales en materia CPE (algunos obligatorios, otros opcionales, para después quedar a la decisión de cada institución su priorización y aplicación detallada.

UNA ESTRATEGIA BASADA EN DATOS.

Todas las decisiones tienen que basarse en datos. Los objetivos políticos y los contratos adecuados para incluir cláusulas CPE no pueden definirse sin analizar los datos que permitan tener una visión clara de las necesidades y los medios para darles respuesta ¹².

Habrá que analizar el volumen de contratación de la entidad para cada una de las categorías de contratos en los que implementar CPE, y no estamos hablando de la clasificación en tipos contractuales, obras, servicios y suministros, sino de algo más detallado, importancia de los costes laborales, nivel de subcontratación en cada rama de actividad, obligaciones de subrogación, contratos adjudicados a PYMEs o a entidades del tercer sector, etc.Es fundamental conocer las magnitudes que, desde el punto social, medioambiental, económico, etc., justifican promover unos determinados objetivos CPE y no otros en cada grupo de contratos.

Por otro lado, es fundamental para animar a utilizar la CPE que se analicen y cuantifiquen los beneficios de utilizar CPE. A modo de ejemplo, nada más ilustrativo para fomentar la reserva de contratos que conocer cuál es el impacto de reservar contratos sobre el empleo de personas en riesgo de exclusión: ¿Cuántos contratos de trabajo genera reservar a entidades de inserción laboral un 1.000.000 de euros?

Este es uno de los puntos débiles de los actuales sistemas de contratación, la ausencia de un sistema de recopilación de datos efectivo, amplio y en formatos abiertos como ponen de relieve las valoraciones de implantación de la CPE que hacen tanto la OCDE como la UE ¹³.

MONITORIZAR EL IMPACTO Y RETROALIMENTAR LA ESTRATEGIA

La eficacia del sistema debe cuantificarse en dos niveles, por un lado, a nivel de cada proceso de contratación pública y, por otro, a nivel de consecución de beneficios CPE.

Para verificar el cumplimiento a nivel de los procedimientos de contratación habrá que establecer sistemas de control sobre la incorporación de las clausulas establecidas en cada contrato afectado ―un control sobre el procedimiento de licitación―, y en un segundo momento controlar el efectivo cumplimiento de las condiciones CPE por los contratistas ―y en su caso subcontratistas―, durante la fase de ejecución. El control de la CPE en la fase de ejecución debe encomendarse a una persona o a un órgano determinado y puede ayudar la inclusión de cláusulas contractuales para que el propio contratista informe sobre la implementación de las obligaciones que se le exigen.

Por otro lado, habrá que evaluar, de forma general, si se alcanzan los resultados previstos en relación con la política sectorial afectada, es decir, hasta qué punto la CPE está consiguiendo los objetivos que pretende.

En este análisis general, es importante revisar periódicamente el efecto que sobre el sistema de contratación pública tiene la persecución de objetivos secundarios con el fin de abordar la posible sobrecarga de objetivos, un exceso de complejidad en los procedimientos, etc.

¹ No debemos olvidar que el objetivo primordial de la compra publica es que las entidades públicas se doten de obras, servicios y suministros, por ello, cualquier factor que pueda dilatar los procedimientos, complicarlos o frustrarlos, va a ser evitado por los órganos de contratación.

² El profesor GIMENO FELIU señala como «la utilización estratégica de la contratación, como verdadera estrella polar de las diferentes decisiones contractuales, es más un ámbito de la propia planificación y gestión de cada poder adjudicador, correspondiendo a la ley ofrecer, pero no imponer, diferentes opciones que se deben vincular con carácter previo, a que exista una autentica estrategia» y pone de relieve que imponer de forma vertical reglas estratégicas a las entidades públicas puede generar efectos adversos a los pretendidos (GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA. “Los retos de futuro de la contratación pública: Los ODS y la experiencia de la pandemia”. Disponible en: https://www.obcp.es)

³ Como ha puesto de relieve la Comisión Europea en el interesante documento Europa: Adquisiciones sociales — Una guía para considerar aspectos sociales en las contrataciones públicas. (2021/C 237/01), tener un marco normativo no es suficiente para desarrollar una CPE:

⁴ GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA. “Reflexiones sobre la aplicación de la normativa contratación pública en España: en búsqueda de la estrella polar”. En Observatorio de los contratos públicos 2022.

⁵ En la UE se ha puesto en marcha el Espacio de Datos de Contratación Pública. Comunicación de la Comisión Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones (2023/C 98 I/01)

⁶ Si la CPE es una apuesta por utilizar los contratos públicos para obtener beneficios secundarios de interés general, es necesario que los órganos de contratación estén alineados y colaboren con los departamentos competentes en las políticas sectoriales que se quiere apoyar.

⁷ El documento de la UE “Conclusiones del Consejo Inversión pública a través de la contratación pública: recuperación sostenible y reactivación de una economía de la UE resiliente (2020/C 412 I/01)” pide a los Estados miembros que elaboren políticas y estrategias de compra integrales que, en particular, deben centrarse en sectores en los que la demanda pública tiene un impacto significativo, como los medicamentos, los productos sanitarios o las tecnologías de la información, teniendo asimismo en cuenta aspectos relativos a la resiliencia, la gestión de riesgos y la seguridad del suministro

⁸ La metodología MAPS en el módulo para la evaluación de la implantación de la CPE aprecia como un aspecto positivo que las entidades contratantes emprendan actividades para traducir las prioridades nacionales en materia de CPS en sus propias estrategias. La Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS, Methodology for Assessing Procurement Systems) es una herramienta que evalúa los sistemas de contratación pública de manera integral. Fue creada por una iniciativa conjunta entre el Banco Mundial y el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE en 2003/4 y a partir de 2015, se implementó una actualización para adaptarla a los desafíos actuales de la contratación pública, que comprende un módulo específico sobre CPE.

⁹ FRANCISCO BLANCO LOPEZ en “La organización de la contratación pública estratégica”. En Observatorio de contratación pública ( https://www.obcp.es) lo expresa muy bien: «No es una orientación a seguir exclusivamente en cada contrato de forma atomizad [la CPE] sino que solo puede verse realizada si de forma conjunta toda la contratación pública se rige por unos criterios uniformes. No se trata de sumar sino de multiplicar. La repercusión de la contratación pública estratégica no se logra sin implantando un modelo uniforme, constante y generalizado de condiciones contractuales»

¹⁰ GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA. “Los retos de futuro de la contratación pública: Los ODS y la experiencia de la pandemia”. [en línea]. Disponible en: https://www.obcp.es [consultado el 10 de agosto de 2023].

¹¹ La OCDE ha señalado que es necesario tratar de abordar la CPE de manera equilibrada entre los objetivos primarios y secundarios de la contratación, valorando el coste y los beneficios de integrar el objetivo de la política y decidir cómo ponderarlo en el procedimiento de contratación (Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015)

¹² Como señala la CNMC en la Guía sobre contratación pública y competencia. Fase 1: la planificación de la contratación pública (G-2019-02) la integración de objetivos CPE no puede realizarse si no existe una evaluación previa de los supuestos que presentan un mayor riesgo/potencial de cumplimiento/incumplimiento y de impacto sobre la consecución de aquellos.

¹³ OCDE informe Government at a Glance 2023 e informe de la comisión Europea sobre Aplicación y mejores prácticas de las políticas nacionales de contratación pública en el mercado interior (COM(2021) 245 final).