Desde el año 2010, la UE ha fijado como uno de los objetivos centrales de su estrategia de desarrollo socioeconómico la realización de una economía circular que utilice eficientemente los recursos naturales, en la que los materiales y recursos se mantengan el máximo tiempo en la economía, mediante la reutilización y el reciclado, y en la que se minimice la generación de residuos. Este reto no es solo un problema ambiental, sino fundamentalmente económico, como ha señalado el Parlamento Europeo en el año 2015 ¹ . La Comisión Europea estima que las políticas de economía circular pueden generar “un beneficio económico neto de 1,8 billones de euros de aquí a 2030”, la “creación de más de un millón de nuevos puestos de trabajo antes del 2030” y, además, una notable reducción de emisiones de gases de efecto invernadero ².

El Plan de Acción de Economía Circular (2015) ³ pretende marcar el rumbo hacia una “economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva”, con la finalidad de “proteger a las empresas contra la escasez de recursos y la volatilidad de los precios, y contribuir a crear nuevas oportunidades empresariales, así como maneras innovadoras y más eficientes de producir y consumir”. El Plan apunta a la contratación pública verde como una herramienta fundamental para la integración de los requisitos y objetivos de la política de economía circular en la actividad contractual de los poderes adjudicadores.

El reciente Plan de Inversiones para una Europa Sostenible (2020), vinculado al “Pacto Verde Europeo”, dispone que la Comisión propondrá criterios o objetivos obligatorios mínimos en la contratación pública en iniciativas sectoriales, fondos comunitarios o legislación sobre productos. La UE parece querer reforzar su estrategia de doble enfoque, desarrollando de forma más intensa obligaciones de compra verde en su legislación sectorial, pero manteniendo un régimen general de contratación pública, flexible y basado fundamentalmente en la voluntariedad.

El desarrollo actual de las estrategias y planes nacionales, autonómicos y locales en materia de economía circular debe ser aprovechado (y así parece estar ocurriendo en algunas administraciones) para dar un impulso estratégico coherente a la compra pública verde e innovadora.

El borrador de Estrategia española de economía circular 2030 (febrero, 2018) identifica la compra verde como una “herramienta imprescindible” que es preciso impulsar. Define una serie de objetivos que se podrán alcanzar a través de la introducción de cláusulas de economía circular en los contratos públicos: fomento de los productos forestales certificados como sostenibles; uso de la biomasa como fuente de energía en edificios públicos; etc. No obstante el enfoque estratégico es pobre e incompleto, e indica una escasa comprensión de las necesidades vinculadas al fomento de la compra verde. No obstante, antes de su aprobación, el documento va a sufrir modificaciones por lo que esperemos que integre un enfoque más atinado en esta temática. En 2020 las Comunidades Autonómas están empezando a aprobar (Galicia, País vasco) estrategias propias de economía circular, que incorporan el fomento de la compra verde como uno de sus objetivos. Ese el caso igualmente de la FEMP.

Este impulso a la compra circular se aprecia en otros planes públicos recientes. El propio Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado (2018-2025) se marca como objetivo “servir de impulso a la estrategia española de economía circular”, y recoge algunas previsiones específicas en este sentido. Por su parte, el “Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030 (Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible)” (2018) considera necesario “alinear la compra pública con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS)”, uno de los cuales es la producción y consumo responsables (que integra los objetivos de la economía circular), lo cual deberá realizarse, como indica el propio Plan, a través de la Estrategia Nacional de Contratación Pública (art. 334, LCSP). Esto atribuye a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, un papel central en el impulso de la compra verde y circular en España durante los próximos años.

Desde el ámbito de la contratación, no hay que olvidar los mandatos del legislador comunitario en materia de residuos al impulso de la contratación circular. Es el caso de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo de 2018, sobre residuos, derivada precisamente del Plan de economía circular de 2015. La Directiva exige a los estados la aplicación de instrumentos económicos para incentivar el reciclaje y la reutilización y, entre ellos, apunta a la “contratación pública sostenible para incentivas una mejor gestión de residuos y el uso de productos y materiales reciclados” (anexo IV.). Esta previsión es coherente con nuestra vigente Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados, que dispone que “las administraciones públicas promoverán en el marco de contratación de las compras públicas el uso de productos reutilizables y de materiales fácilmente reciclables, así como de productos fabricados con materiales procedentes de residuos, cuya calidad cumpla con las especificaciones técnicas requeridas” (art. 16.2). La transposición de la Directiva comunitaria, previsiblemente en 2020, deberá incorporar con mayor intensidad el impulso de la compra pública como un instrumento al servicio de los objetivos de las políticas de economía circular. En este mismo sentido, destacan las previsiones a este respecto del anteproyecto de Ley de cambio climático y transición energética, que se ha comprometido a impulsar el Ministerio de Transición Ecológica, en el marco de la Declaración del Gobierno ante emergencia climática y ambiental, adoptada por el Consejo de Ministros el 21 de enero de este año. ⁴

En la legislación sectorial ambiental de las Comunidades Autónomas, además de las ya habituales, desde hace años, referencias genéricas a la compra verde, empezamos a encontrar recientemente mandatos intensos de impulso de la compra pública verde en relación a productos y prestaciones reutilizables y reciclables (p.e., Ley foral 14/2018, de residuos de Navarra), o la lucha contra el cambio climático (p.e., Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética de Islas Baleares, Ley 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático de Cataluña, Ley 8/2018, de 8 de octubre, frente al cambio climático de Andalucía).

Estos mandatos legislativos sectoriales deben aplicados en el marco de la preparación de los contratos por los órganos de contratación, y no permanecer en las normas ambientales como meras declaraciones de deseo, desconocidas o ignoradas, sin efectos tangibles en la realización de la compra pública. No obstante, también es necesario apuntar, que este impulso legislativo sectorial a la compra circular debe hacerse desde la mejor técnica jurídica y aportando seguridad a los órganos de contratación, sin abocarlos a la introducción de cláusulas o criterios que incrementen la conflictividad, desincentivando así en la práctica el uso estratégico de la contratación pública.

Una estrategia de compra circular debería tener como premisa prescindir de aquellas contrataciones innecesarias por disponer el órgano de contratación de medios o bienes propios, o por no atender la prestación a una necesidad real de interés público. Con todo, la introducción de la perspectiva de la economía circular en la contratación pública se podría articular a través, entre otras, de medidas como las siguientes ⁵:

• La sustitución, en la medida de lo posible, de una estrategia de suministro por otra de servicios de productos (el denominado “servicizing”), en los que el contrato proporcionan tanto servicios como productos (p.e., los contratos de servicio de pago por impresión, de alquiler de vehículos compartidos o de arrendamiento y mantenimiento de uniformes). A la luz de las experiencias conocidas este modelo permite una utilización más eficiente de los recursos económicos y ambientales. Así también en lugar de adquirir nuevos suministros (p.e., mobiliario de oficina), se puede optar por la contratación de servicios para la reparación o preparación para la reutilización de bienes ya disponibles en la organización.

• La introducción de criterios y cláusulas de economía circular en los pliegos técnicos y administrativos, destinadas a garantizar la durabilidad o la reparabilidad de productos, la reutilización y el reciclado de materiales, la reducción de residuos en la fase de ejecución del contrato, la adquisición de bienes remanufacturados o reacondicionados, etc. Hasta el momento el impulso político de compra pública verde en España se ha caracterizado por su falta de consistencia (o inexistencia en algunas administraciones). Con carácter general (con algunas excepciones destacadas como el País Vasco o Cataluña, o las recientes iniciativas del Ayuntamiento de Madrid) parece no haberse adquirido conciencia de su potencial, no solo ambiental, sino también en términos económicos, y su capacidad para fomentar servicios y productos innovadores, competitivos, con capacidad de creación de empleo y de desarrollo del emprendimiento –como el emergente mercado de plásticos reciclados-. No se ha reforzado (con carácter general, insisto) su implantación mediante los necesarios planes de profesionalización de los órganos de contratación, ni a través de la dotación al personal de los órganos de contratación de herramientas e información, jurídicamente fiables, para su aplicación segura. Se hace necesario un impulso planificado y coordinado a nivel estatal, que hasta ahora no ha existido, en el desarrollo de metodologías y de fichas de criterios y cláusulas ambientales para determinados tipos de contratos y la recopilación de experiencias de buenas prácticas, que sean publicadas sistemáticamente en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

  De la mano de los objetivos del Plan de economía circular de la UE, la Comisión ha impulsado en los últimos años el desarrollo de fichas para diferentes tipologías de contratos, ⁶ con cláusulas y criterios alineados con los objetivos de reducción, reutilización y reciclado de residuos, especialmente en su últimos trabajos (edificios de oficinas, alimentación y catering, transporte, textil, muebles, etc.). También destaca el desarrollo reciente por la Comisión europea de metodologías para el cálculo de ciclo de vida de las prestaciones (vending, equipos de oficina, iluminación interior, ordenadores y monitores, alumbrado público), que introducen los costes derivados del consumo de recursos y del tratamiento y eliminación de residuos al final de su ciclo de vida. En el marco de la estrategia de economía circular, la Comisión Europea está trabajando en la elaboración de indicadores sobre el seguimiento de la contratación pública ecológica, que permita valorar sus progresos y nivel de implantación ⁷ , aspecto sobre el que hay una gran carencia de datos en la actualidad y que es preciso potenciar para poder valorar las barreras al desarrollo de la compra estratégica. En el avance e impulso de la compra pública verde y circular, es fundamental que los tribunales administrativos de contratación aporten seguridad jurídica y claridad en el uso de cláusulas ambientales, desde una comprensión efectiva de las posibilidades y límites que ofrece el Derecho comunitario y la doctrina TJUE; sin añadir restricciones injustificadas o confusión en su aplicación práctica. Esto no parece cumplirse en algunos pronunciamiento recientes, aunque esta es una cuestión que merece una análisis más detenido, que no procede realizar aquí.

• La adquisición de productos o servicios que cumplen con los requerimientos de la ecoetiqueta comunitaria ⁸ es una fórmula simplificada de integrar el enfoque circular en la actividad contractual de los entes del sector público, ya que estos instrumentos ambientales integran el impacto de las prestaciones en todo su ciclo de vida, minimizando su impacto en todo el proceso y fomentando la recuperación o reciclado de residuos.

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¹ Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de julio de 2015 sobre el uso eficiente de los recursos: avanzar hacia la economía circular (2014/2208 (INI).

² Documento de reflexión COM (2019) 22 final, Bruselas, 30.1.2019) “Hacia una Europa sostenible en 2030”. La Comisión concluye que “debemos hacer de la economía circular la columna vertebral de la estrategia industrial de la UE, permitiendo la circularidad en nuevos ámbitos y sectores, capacitando a los consumidores para tomar decisiones informadas y potenciando los esfuerzos del sector público mediante la contratación pública sostenible”.

³ Paquete de medidas revisado “Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular” (final 2015). Véase sobre su aplicación el Informe de la Comisión (COM(2017) 33 final. Bruselas, 26.I.2017). En el que se apuesta por la determinación de nuevos criterios o cláusulas ambientales con perspectiva de economía circular, como puede verde en las nuevas fichas para contratos de mantenimiento del espacio público (noviembre de 2019), los contratos de catering, vending y alimentación (octubre de 2019) o los contratos de transporte por carretera (enero de 2019).

⁴ El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 del Ministerio de Transición Ecológica integra el fomento a la compra pública energéticamente sostenible, como una de sus medidas.

⁵ Véase COMISIÓN EUROPEA, Public procurement for a circular Economy, 2017.

⁶ Véase https://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.html.

⁷ Contenido en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre un marco de seguimiento para la economía circular (COM(2018) 29 final, Estrasburgo, 16.1.2018).

⁸ Pueden verse en este sitio web los productos y servicios que tienen aprobados específicos criterios ambientales de concesión de la etiqueta comunitaria: https://ec.europa.eu/environment/ecolabel/products-groups-and-criteria.html.