Un día, encontraré las palabras adecuadas y serán simples (Jack Kerouac)

Conforme nos recuerda la ya conocida «teoría del órgano», acuñada por Gierke, «la organización administrativa se resuelve en órganos» y cada Administración Pública, a partir de su personalidad jurídica única, actúa y exterioriza su voluntad de acuerdo al principio de competencia a través de sus órganos administrativos, que decide crear con base en su potestad de auto-organización.

Como la pretérita Legislación del año 1.958, de Procedimiento Administrativo, y la posterior 30/1992, la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) acoge una concepción clásica del órgano administrativo en general, conforme la que éste puede resolverse como unipersonal o como colegiado.

Son así, órganos colegiados, aquellos en que la titularidad queda confiada a un conjunto de personas físicas que concurren a la formación de su voluntad. De tal manera, el modelo colegial («collegium») quiere responder a una formación horizontal de los actos y a la concurrencia de voluntades, buscando ponderación de puntos de vista entre los miembros del órgano administrativo (JIMÉNEZ, 2018).

De la diferente tipología de órganos colegiados, pueden señalarse dos, a modo de mejor ejemplo, por su existencia en el común de Administraciones, con independencia de su ámbito territorial: a saber, las mesas de contratación pública y los órganos de selección de personal (por ejemplo, los conocidos –por temidos- tribunales de oposiciones). Por su parte cabe citar, los órganos consultivos virtud a lo previsto por el artículo 7 de la LRJSP, actuarán para cumplir con las garantías de su actividad no sometida a dependencia jerárquica (ni orgánica, ni funcional, no pudiendo recibir instrucciones ni directrices o cualquier clase de indicación), de forma colegiada.

Las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, se pueden definir, por consiguiente a lo anterior, como aquellos requisitos del procedimiento colegial cuyo incumplimiento provoca (ex artículo 47.1.e de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) una desnaturalización de la voluntad colegiada (CARBONELL, 1999).

En este sentido, resulta clarificadora la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1988:

«Siendo la nulidad de pleno derecho excepcional en nuestro Derecho Administrativo –la regla general es la anulabilidad-, ha de subrayarse que la aplicación de los mencionados preceptos, en cuanto se refiere a los órganos colegiados exige que la norma vulnerada sea “esencial”, concepto este que ha de entenderse en un sentido funcional lo que implica la necesidad de que la infracción haya tenido trascendencia bastante como para poder alterar el resultado final en que cristaliza la voluntad del órgano colegiado»

La esencialidad, como consecuencia, refiere a la naturaleza colegiada del acto, que es lo que el ordenamiento jurídico quiere proteger. Desde esta perspectiva, en principio, son esenciales las reglas que están destinadas a asegurar la regular constitución del órgano colegiado y la celebración de sus distintas sesiones, así como las que, en cada caso, rigen la adopción del acto administrativo colegial (CARBONELL, 1999).

La STS de 15 de marzo de 1991 recuerda, a este respecto, los criterios generales sentados por la doctrina y la jurisprudencia (por todas, SSTS de 17 de febrero de 1987, de 9 de junio de 1992 o de 19 de febrero de 1992).

Así, conforme Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de marzo de 1991 serían calificadas como de “esenciales”, las reglas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados siguientes:

a) Las que regulan la convocatoria de los componentes del órgano colegiado

b) Las que determinan la composición del órgano colegiado

c) Las que determinan la forma en que ha de establecerse el orden del día

d) Las que establecen la formación del quorum de asistencia y votación, y

e) Las que refieren a la deliberación de los asistentes, en relación con cada tema del orden del día y su votación

Subraya COSCULLUELA al respecto (1998), que el principio de resistencia exige que el vicio imputado sea decisivo en la formación de la voluntad, alterando su significado (el resultado de las votaciones, con variación de la mayoría requerida para aprobar el asunto) o impidiendo que dicha voluntad llegue a poder expresarse en las condiciones que exigen las reglas de funcionamiento (ausencia de convocatoria o falta de constancia del asunto en el orden del día).

También GARCÍA-TREVIJANO FOS (1957) señala, por su parte, que:

«Cuando los votos de alguno de los componentes sean nulos o anulables por alguna de las causas que invalidan la declaración volitiva (violencia, error, dolo, etc.), no por ello cae el acto colegial, sino que procede entonces determinar si suprimiendo dicho voto, el quorum y la votación alcanzan la mayoría establecida, y sólo en caso negativo se procede a su anulación»

No toda irregularidad, cabe concluir, del procedimiento colegial, se proyecta sobre el acto, sino solamente aquella que efectivamente afecta a la voluntad colegiada.

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CONSULTAS BIBLIOGRÁFICAS

• CAMPOS ACUÑA, Mª. C. Comentarios a la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Wolters Kluwer, LA LEY (2017)
• CARBONELL PORRAS, E. Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. BOE (1999)
• COSCULLUELA MONTANER, L. M. Manual de Derecho Administrativo, Cívitas, 9ª Edición, Madrid (1998)
• GARCÍA-TREVIJANO FOS, J. A. Principios jurídicos de la organización administrativa, Instituto de Estudios Políticos, Madrid (1957)
• JIMÉNEZ VACAS, J. J. Órganos colegiados de las distintas Administraciones públicas, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Revista Auditoría Pública nº 72 (2018), pp. 107 – 114 http://asocex.es/wp-content/uploads/2018/12/Revista-Auditoria-Publica-n%C2%BA-72-pag-107-a-114.pdf