El pasado mes de diciembre se presentó el segundo informe anual de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, creada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. El primer informe, presentado en diciembre de 2019 (con datos de 2018) tuvo ya un gran interés, pese a que en el mismo se mencionaban dificultades para su elaboración derivadas de la escasez de medios informáticos y personales. En él se explotaban integradamente los datos de la contratación pública de todo el sector público estatal, autonómico y local, apoyándose principalmente en la explotación de los datos abiertos de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP), y complementariamente, los de las distintas plataformas autonómicas (estas publican por agregación en la PLACSP, pero se incluye menos información sobre sus contratos en los datos abiertos que esta plataforma ofrece) y del Registro de Contratos del Sector Público.

En este segundo informe, se utilizan todas estas fuentes de una forma más intensa, completa y exhaustiva, con descarga de datos abiertos de las plataformas autonómicas y trabajos de preparación e integración de los datos, que, según el propio informe, hubieron de ser manuales. La base de datos de partida es, por consiguiente, más amplia y completa. Pero no solo los datos utilizados son mejores, también la explotación de los mismos mediante estadísticas e indicadores es más amplia, interesante y compleja. No nos es posible, en el marco de este comentario, hacer un análisis exhaustivo, pero nos gustaría destacar los aspectos que nos han llamado más la atención, así como algunos en los que creemos que sería de interés profundizar.

En el primer informe se ofrecían estadísticas que dimensionaban, en importe y número de licitaciones, la contratación del sector público según el nivel (estatal, autonómico o local) contratante, el tipo de procedimiento, el tipo de contrato, el tipo de tramitación y el resultado de la licitación. En este segundo informe se suman a los presentados en el primero un conjunto de indicadores de gran interés, y que en conjunto permiten evaluar aspectos de transparencia y buen gobierno en materia de contratación. En todos los casos se comparan valores del indicador para 2019 respecto de 2018, lo que permite ver su evolución. Entre estos destacamos estos, referidos al proceso de selección y contratación:

• Duración media de los procedimientos de licitación por tipología (tipo de contrato y tipo de procedimiento de licitación).
• Número de licitadores por procedimiento, tipo de contrato y nivel territorial.
• Volumen de contrataciones por lotes.
• Reducción económica obtenida en el precio de adjudicación respecto del presupuesto base de licitación, por tipo de procedimiento y nivel territorial.
• Procedimientos con valores estimados en torno a límites cuantitativos críticos.

Aunque no se menciona expresamente en el informe esta circunstancia, son indicadores cuantitativos utilizados o recomendados por organismos nacionales e internacionales. La OCDE en la Metodología MAPS para la evaluación de sistemas de contratación pública propone los dos primeros indicadores mencionados; la Unión Europea, en el sistema de doce indicadores del Cuadro de Mando del Mercado Único (Single Market Scoreboard) recoge los tres primeros; la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en su informe «Radiografía de los procedimientos de contratación pública en España 2019», incluye todos ellos salvo el relativo a lotes, si bien con denominaciones distintas. Por ejemplo, denomina «Baja ganadora» a lo que el informe OIReSCon denomina «Reducción económica obtenida en el precio de adjudicación», o «efecto umbral» al agrupamiento de licitaciones en los límites cuantitativos críticos¹.

Nos parece que hay que tener presentes estas referencias porque para el contraste de valores entre ámbitos distintos (o «benchmarking») es de gran interés que se utilicen indicadores ampliamente reconocidos y utilizados, pero, para que su utilidad sea real, la metodología de cálculo debe ser idéntica. Ni el informe de la OIReSCon ni los documentos de otros organismos a los que hemos tenido acceso incluían anexos que definieran en detalle la forma de cálculo², pero de la escasa información de que disponemos se deducen ya diferencias en la metodología. Por ejemplo, en cuanto a duración media del procedimiento de tramitación, en el informe se calcula como diferencia en días, entre la primera fecha del anuncio de licitación y la primera fecha del anuncio de formalización; este método de cálculo es similar al propuesto en la metodología MAPS (número de días entre licitación y firma del contrato), solo suponiendo que el anuncio de formalización se publica sin dilaciones (no es lo mismo el plazo entre licitación y firma que el plazo entre anuncio de licitación y anuncio de formalización). Si no fuera así, el indicador OIReSCon daría valores por exceso. Por otro lado, el indicador OIEReSCon es ligeramente distinto del contemplado en el Cuadro de Mando del Mercado Único (CMMU) de la Comisión Europea: «(6) Velocidad de decisión: periodo medio de toma de decisiones (entre la fecha límite para recibir ofertas y la fecha de adjudicación del contrato)». Al menos en nuestra experiencia, es en los contratos de mayor importe en los que con más frecuencia se amplía el plazo de presentación de ofertas sobre los límites legales, y es posible que dichos límites sean a su vez variables para los distintos países de la UE, lo que explicaría la elección del método de cálculo en el CMMU³, pero en todo caso, lo cierto es que la variación en la definición hace ya que los valores de los indicadores OIReSCon y CMMU no sean comparables.

Suponemos que en esta etapa inicial de la OIReSCon, los sucesivos informes anuales irán ampliando su alcance cada vez más, como lo ha hecho el de 2019 respecto del de 2018. Además, al crearse una serie histórica será posible analizar tendencias con mayor fiabilidad. Hay más indicadores cuantitativos MAPS y CMMU que es posible calcular con los datos abiertos de la PLACS, y sin duda los informes los incorporarán en años futuros. Sería de sumo interés que el tratamiento de los datos y el procedimiento de cálculo aseguraran que los resultados fueran contrastables.

Por otro lado, nos encontramos en un período en el que las distintas administraciones territoriales se encuentran elaborando sus propios indicadores de buen gobierno, que incluyen los de transparencia, eficacia y eficiencia en la contratación. Si el proceso de definición y cálculo se realiza de forma aislada e interna a cada administración, es muy posible que las variaciones metodológicas hagan inviable el contraste, que también sería de gran interés a estas escalas subnacionales. Para evitar esta dispersión, nos gustaría llamar la atención sobre la conveniencia de que la OIReSCon publique su metodología detallada de cálculo de los indicadores que muestra en el informe. Pero existe incluso una fórmula mejor para asegurar la homogeneidad de los indicadores subnacionales: que la OIReSCon ofrezca como datos abiertos las bases de datos que ha generado integrando los de la PLACSP con las restantes plataformas autonómicas, de formas que todas las administraciones utilicen idéntica fuente de datos para el cálculo. A medio plazo, incluso, cabe imaginar que la propia OIReSCon, ofrezca un servicio on line de cálculo de los mismos indicadores que actualmente calcula a nivel nacional para los ámbitos subnacionales seleccionados.

En conclusión: la OIReSCon, como era de esperar, se está convirtiendo en la principal referencia para la evaluación del sistema de contratación pública por terceros, nacionales e internacionales, y que eso hace fundamental que el conjunto de indicadores que ofrezca permita el contraste de resultados con estudios de los principales organismos internacionales y sea la base de los sistemas de indicadores que utilicen todas las administraciones subnacionales al evaluar la calidad de su desempeño en el ámbito de la contratación.

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¹ Este indicador, de tanto interés para evaluar la reducción artificial de la publicidad y concurrencia de las licitaciones, ha sido objeto de numerosos estudios específicos. Ver por ejemplo: Coviello, Guglielmo, y Spagnolo, «The Effect of Discretion on Procurement Performance», Management Science, 2018, vol. 64, no. 2, pp. 715–738; o Palguta y Pertold «Manipulation of Procurement Contracts: Evidence from the Introduction of Discretionary Thresholds», American Economic Journal: Economic Policy 2017, 9(2): 293–315.

² Por ejemplo: si se han cribado registros con datos incompletos o claramente erróneos, cómo y con qué resultados en términos de porcentaje de eliminación.

³ El CMMU calcula sus indicadores con los datos de la plataforma TED de licitaciones europeas, en la que se publican, aunque no exclusivamente, todas las licitaciones de contratación armonizada, es decir las de más alto importe de todos los países de la UE.