En este monitor hemos ido dando cumplida referencia de las sentencias más significativas del Tribunal Supremo publicadas en los últimos meses sobre el plazo de pago del precio del contrato público, el cálculo de los intereses de demora y la actividad previa de validación de la ejecución correcta del contrato.

En cualquier análisis jurídico sobre estas cuestiones  parece imprescindible incorporar el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 20 de octubre de 2022, asunto C-585/20, que respondió una cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Valladolid del siguiente tenor: ¿Cómo ha de interpretarse el artículo 198.4 de la ley 9/2017 [que establece] un período de pago de 60 días en todo caso y para todos los contratos, previendo un período inicial de 30 días para la aprobación y otros 30 días adicionales para el pago [, habida cuenta del considerando] 23 de la Directiva […]? 

La STJUE declaró (el subrayado es mío): 

“El artículo 4, apartados 3 a 6, de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece, con carácter general, respecto de todas las operaciones comerciales entre empresas y poderes públicos, un plazo de pago de una duración máxima de 60 días naturales, incluso cuando ese plazo esté compuesto por un período inicial de 30 días para el procedimiento de aceptación o de comprobación de la conformidad con el contrato de los bienes entregados o de los servicios prestados y por un período adicional de 30 días para el pago del precio acordado.”

El TJUE no declaró que el apartado 4 del art. 198 LCSP fuera disconforme con las prescripciones de la directiva 2011/7 sobre morosidad en las transacciones comerciales simplemente porque no podía hacerlo, no es ésa su función. Lo que hizo el TJUE es ofrecer al órgano judicial español una interpretación del derecho comunitario en relación con la cuestión planteada pero la deriva de aplicación concreta del ordenamiento jurídico español en el litigio judicial concreto la debía efectuar el juzgado de lo contencioso que fue quien planteó la cuestión prejudicial.

Después de la STJUE de 20 de octubre de 2022, la pregunta en suelo patrio volvía a plantearse de forma redoblada; ¿hay que considerar que el apartado 4 del art. 198 de la LCSP viene a establecer un pago del precio en plazo de 60 días dividido en dos plazos de 30 días, uno para la actividad de verificación de la corrección de la ejecución contractual (recepción del contrato) y otro de 30 días para el pago del precio?. Si eso fuera así ya sabemos que esa regulación legal no sería conforme con el derecho comunitario.

Inmediatamente a la publicación de la STJUE de 2022 hubo auténtico revuelo en las redes sociales sobre las importantes consecuencias que se derivarían y el eventual cambio normativo necesario. Pero la LCSP sigue incólume enarbolando la regulación “30+30” sin que el Gobierno haya promovido la modificación legal oportuna de los preceptos antes referenciados, para acomodar la regulación legal española conforme a la normativa comunitaria en materia de morosidad en las transacciones comerciales y la interpretación del derecho comunitario efectuada por el TJUE.

El apartado 4 del artículo 198 de la ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) dice así (he resaltado palabras o expresiones que creo relevantes):

4. “La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio. 

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio. 

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.”

A mí francamente una lectura atenta del precepto me indica que la Administración sigue dos actividades, verificación y pago, y que cada actividad tiene un plazo de 30 días “dentro” de las cuales se materializan.

La regulación específica sobre la actividad de verificación o comprobación de lo ejecutado se encuentra más detallada en el art. 210 LCSP, “Cumplimiento de los contratos y recepción de la prestación”. Este artículo tiene carácter básico. El apartado 2 contiene un mandato obligatorio a todo el sector público para proceder a la recepción de los contratos (el destacado es mío):

“En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características.” Esta referencia a un plazo establecido contractualmente creo que se está refiriendo a la posibilidad de ampliar dicho plazo de 30 días en la línea de lo que contempla el art. 4.5 de la directiva 2011/7.

El art. 210.2 dice que esa actividad se efectúa en “un mes” siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato y en el art. 190 LCSP se estableció que era de 30 días, lo que no es lo mismo. Hay que entender que esa referencia a un mes es contraria a lo establecido en el art. 4.5 de la directiva 2011/7 y contradictorio con lo prevenido en el art 190 LCSP). Esa previsión debe considerase desplazada.

Esta posible prolongación del plazo para las actividades de verificación se materializa en el contrato de obras de forma que  el art. 243 LCSP prevé que la aprobación de la certificación final de la obra se debe efectuar en el plazo de tres meses contados a partir de la recepción, plazo que puede ser superado hasta cinco meses “en el caso de obras cuyo valor estimado supere los doce millones de euros en las que las operaciones de liquidación y medición fueran especialmente complejas”.

Las actividades en estas dos “fases” (verificación de lo realizado y de pago del precio) deben realizarse, “dentro”, cada una de ellas, del plazo de 30 días naturales (salvo excepciones que permiten su ampliación). Esa es la expresión legal. No hay mayor limitación ni establecimiento de condiciones o requisitos según sea el tipo de contrato, sus características técnicas, su complejidad en la ejecución, etc.: “dentro” del plazo de 30 días para efectuar la validación y recepción del contrato (con las posibles ampliaciones y asistemáticas descritas) y seguidamente, “dentro” del pazo de 30 días para proceder al pago de la factura.

No se requiere gran esfuerzo para comprender que en el “manual operativo” de las Administraciones Públicas y de todo el sector público español se realiza una suma de ambos plazos “dentro” de los cuales se debe recepcionar y pagar el precio: conclusión que dicho plazo total es de 60 días. Es una conclusión consolidada y pacífica. Los pliegos tipo y/o particulares de cláusulas administrativas de las licitaciones de todas las AAPP así lo estipulan. Todas las licitaciones públicas españolas contienen esta previsión. Hay 60 días para pagar, 30 previos para verificar la ejecución contractual y 30 para pagar la factura. La suma son 60 días.

Si le preguntamos a cualquier agente público vinculado a la operativa de la contratación pública (desde interventores, asesores jurídicos, gestores administrativos, técnicos) ¿cuál es el plazo para proceder al pago del precio del contrato público?, la respuesta sería que el plazo total es de 60 días desde que se ejecuta la actividad o se llega al resultado objeto del contrato, 30 para la actividad de validación y recepción y 30 para pagar, siempre además que se haya presentado la factura en tiempo y forma.

Esa regulación y práctica administrativa no es conforme con el derecho comunitario y eso es lo que indirectamente ha venido a declarar la STJUE de 20 de octubre de 2022.

La STJUE citada ya advierte que la actividad de verificación no se considera obligada en la contratación pública. En su apartado 47 afirma,” Así pues, de estas disposiciones combinadas resulta que, por una parte, la Directiva 2011/7 no concibe que el procedimiento de aceptación o de comprobación sea inherente a las operaciones comerciales entre los poderes públicos y las empresas”. 

Una de las posibilidades contempladas en la casuística del pago del precio es que efectivamente se haya establecido una actividad previa de verificación. El apartado 5 del art. 4 de la directiva 2011 plantea que,

“5. Los Estados miembros velarán por que la duración máxima del procedimiento de aceptación o verificación mencionado en el apartado 3, letra a), inciso iv), no exceda de 30 días naturales a partir de la fecha de recepción de los bienes o servicios, salvo acuerdo expreso en contrario recogido en el contrato y en alguno de los documentos de licitación y siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor en el sentido del artículo 7.” Nuestra LCSP hace obligatoria en el art 210 la recepción de los contratos constatando en“un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características”.

Valga decir que no somos los únicos en Europa que hemos regulado la contratación pública cargando el plazo de 30 días para pagar el precio con una mochila de otro plazo general de 30 días para la validación de la ejecución contractual: resultado 60 días.

El Código de Contratos Públicos portugués incurre en el mismo mal que nuestra LCSP toda vez que el art. 299, que regula el plazo de pago, establece en una de sus posibles circunstancias (apartado d ) que el plazo de pago vence (traducido con google), “d) 30 días después de la fecha de aceptación o verificación cuando esté previsto un proceso mediante el cual se deba determinar la conformidad de los bienes o servicios y el contratista público reciba la factura o documento equivalente en fecha anterior.” En el apartado 2 de dicho art. 299 se dice que,” La duración máxima del procedimiento de aceptación o verificación a que se refiere el párrafo d) del párrafo anterior no podrá exceder de 30 días, salvo que en el contrato se justifique debidamente lo contrario”.

En Francia creo que la regulación se acerca más adecuadamente a lo que se plantea en la directiva de morosidad. Son los pliegos de cláusulas administrativas generales según tipos de contrato los que concretan la actividad de verificación de la ejecución contractual. El pliego general referido a suministros corrientes y de servicios de 30 de marzo de 2021 (ECOM2106868A) establece (destacado mío) que las actividades de verificación deben ser descritas en la documentación de la contratación y no pueden ser superiores a un periodo de 15 días desde la finalización del servicio o la entrega de bienes (artículos 27 y siguientes). Es decir, es el pliego de cláusulas el que debe establecer cuáles serán las actividades concretas y detalladas de verificación que llevará a cabo la Administración contratante, justificándolas y cuál será el plazo máximo que comportará dichas actividades entendiéndose, si se sobrepasan, que tácitamente deben darse por admitidas. En España el Informe 35/08 de 25 de abril, «Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre contenido básico de los pliegos de cláusulas administrativas particulares comunes para todo tipo de contratos administrativos» indica en su cláusula 42ª, Recepción del contrato” que se debía, “Indicar procedimiento a seguir para la recepción del contrato…”, pero en el contexto normativo que nos ocupa la recomendación ha sido obviada.

Sin embargo, siguiendo el estudio del derecho francés, el pliego de cláusulas administrativas generales de los contratos de prestaciones intelectuales (ECOM2106874A) establece en su art. 28 que el plazo de verificación es de dos meses con clara falta de motivación en la que me parece una previsión que debería ser revisada. 

El Código italiano de contratos públicos (Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) en su art. 125, apartado 8 remite al art. 4 “Plazo de pago” del decreto legislativo 231 de 9 de octubre de 2002, cuyo apartado 6 dice (traductor google): “Cuando se prevé un procedimiento destinado a comprobar la conformidad de los bienes o servicios con el contrato no puede durar más de treinta días a partir de la fecha de entrega de los bienes o de la prestación del servicio, a menos que se indique lo contrario expresamente acordado por las partes y previsto en la documentación de licitación y siempre que esto no sea manifiestamente injusto para el acreedor en el sentido de artículo 7. El acuerdo deberá probarse por escrito.” Parece que esta previsión legal exigiría como nos ocurre en nuestra LCSP y en el código portugués unos condicionamientos más precisos.

A nuestro Tribunal Supremo no le corresponde legislar ni propiamente proponer regulaciones de modificación de la LCSP como sí las tienen propiamente la OIRESCON o las Juntas Consultivas de Contratación. Sin embargo, respetando el principio de congruencia y de resolución del caso concreto y con los límites materiales y procesales del recurso de casación, en sus sentencias posteriores a la tantas veces mencionada STJUE de 2022, no ha efectuado ninguna consideración jurídica en la línea de considerar obligatoria una reinterpretación de la LCSP a la luz de la STJUE de 2022.

En la STS 4073/2025, de 29 de septiembre, ponente Eduardo Calvo Rojas, en FJ 5º, afirma:

“En esa misma línea, nuestra sentencia nº1880/2024, de 26 de noviembre (casación 6115/2021) señala en su F.J. 3:

<< (...) una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala que se inicia en las sentencias de 19 de octubre de2020 (RC 7382/2018 y RC 2258/2019), mantiene, en referencia a la determinación del dies a quo del devengo de intereses moratorios en los contratos púbicos, de conformidad con las previsiones del artículo 216.4 de laLey de Contratos del Sector Público de 2011, que reitera el vigente artículo 198.4 de la Ley 9/2017, que «con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora, y se inicia el devengo de intereses», …>>.

La STS 4057/2025 de 12 de septiembre de 2025, ponente Berta María Santillán Pedrosa, creo que tuvo la oportunidad de interpretar las actividades de verificación y recepción del contrato público en el contexto del presente de la contratación electrónica y del mejor cumplimiento de la directiva 2011/7 pero no alcanzó más que ha afirmar que el plazo de 30 días para la validación es máximo pudiendo ser reducido por la Administración contratante si bien enfatizó la indisponibilidad de la obligación de validación de la ejecución contractual sin entrar a considerar los nuevos escenarios de utilización de nuevas tecnologías en el seguimiento contractual como sucedía en el caso litigioso de gestión de servicios no clínicos en el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla en el que los documentos de licitación habían previsto la emisión de factura al comienzo del mes siguiente a la prestación a partir de la información facilitada en el programa informático de gestión y control de la ejecución del contrato de alta complejidad técnica adjudicado mediante diálogo competitivo en el marco de un contrato de colaboración público-privado. La STS afirma la siguiente doctrina:

“El artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en la redacción dada por la reforma del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, permite a las partes de un contrato administrativo fijar en las cláusulas contractuales un régimen de pago al contratista diferente al previsto en el citado precepto siempre que no sea abusivo para el contratista ni tampoco contrario al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.

En ningún caso, la libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo acordar cláusulas que supongan privar a la Administración de la potestad que tiene para realizar los ajustes y las comprobaciones necesarias en relación con los servicios prestados por el contratista antes de proceder a su pago ya que esa facultad supone una manifestación del principio de eficiencia en cuanto al uso óptimo de los recursos públicos en la medida en que pretende apreciar que los servicios prestados se adecuan efectivamente a la ejecución del contrato formalizado.”

Concluyendo,

Es necesaria una nueva regulación del apartado 4 del art. 198 y del art. 210 de la LCSP más acorde con la directiva 2011/7 sobre morosidad y su interpretación en la STJUE de 20 de octubre de 2022, asunto C-585/2.

El mandato a los Estados de la directiva 2011/7 que aseguren que la verificación de la correcta ejecución contractual no supere el plazo máximo de 30 días (con posible ampliación excepcional atendiendo la característica del contrato y si no constituye una práctica abusiva y se recoge en el contrato y en los documentos de la licitación) no se compadece con establecer un plazo general de 30 días “dentro” del cual se deben realizar las actividades de validación de la ejecución contractual. La LCSP debe modificar el apartado 4 del art. 198 y el apartado 1 y 2 del art. 210 para establecer que las actividades de validación no son obligatorias, sino que se efectuarán, si es el caso, cuando el contrato lo requiera habilitando así que la recepción puede ser una actuación automatizada inmediata a la finalización del contrato (contratación electrónica). 

La modificación legal debería establecer que son los órganos de contratación los que deben fijar en los documentos de la licitación el plazo de duración de la validación del contrato detallando y describiendo las actuaciones de validación para conocimiento y control de las empresas licitadoras y deben ser proporcionales en su duración a la complejidad técnica de la ejecución contractual de forma que no habría de ser en absoluto extraño que un contrato de servicios que tenga un soporte informático de seguimiento de la ejecución en tiempo real con los indicadores de calidad y cumplimiento de objetivos según el pliego de prescripciones técnicas de forma que, finalizado el contrato, no sea necesaria una actividad complementaria de validación (véase servicios de vigilancia o seguridad y otras muchas actividades o contratos de suministros en los que la validación se practica en tiempo real, más allá de sustanciarse los plazos de garantía técnica). El órgano de contratación debe concretar el plazo de validación y en su defecto operaría el plazo máximo de 30 días pudiendo ser recurrida la omisión o el plazo máximo por desproporcionado según la característica del contrato.

La idea fuerza que se deriva del pronunciamiento de la STJUE de 20 de octubre de 2022 es que el plazo de 30 días para la validación y recepción y para proceder al pago son máximos pero que una norma que los contemple como una etapa obligada con esa duración fija para todos los contratos (sin mayor matiz ni condicionamiento) antes de proceder al cómputo de 30 días para pagar la factura sería contraria al derecho comunitario. El plazo concreto en función del tipo de contrato, su complejidad técnica en la ejecución, la cuantía del precio, el circuito de control de gasto, la dimensión organizativa de la Administración contratante debe ser concretado y justificado en el contrato y en su defecto en la previsión legal o reglamentaria correspondiente. Eso viene a decir, si no lo entiendo mal, el art. L2192-10 del Código francés de contratos públicos en cuanto al plazo de pago del precio:

“Los poderes adjudicadores, incluso cuando actúen como entidades adjudicadoras, pagarán las cantidades debidas en concepto de principal en ejecución de un contrato dentro del plazo previsto en el contrato o, en su defecto, dentro de un plazo fijado reglamentariamente y que podrá ser diferente según las categorías de poderes adjudicadores. Cuando el contrato establezca un plazo de pago, éste no podrá exceder del plazo previsto reglamentariamente.”

Cualquier desproporción en el plazo de realización de ambas actividades (validación/recepción y pago del precio) podría (debería) ser recurrida por no conformidad con la directiva 2011/7.

Finalmente, qué forma mejor de acabar esta sumaria colaboración que con la formulación en positivo (que acabó siendo expresada en negativo en la STJUE) que realizó el Abogado general Athanasios Rantos, en la tramitación de la cuestión prejudicial de referencia:

“El artículo 4 de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que prevé, respecto de las operaciones entre empresas y poderes públicos, un plazo de pago de una duración máxima de 60 días, compuesto por un período inicial de 30 días para el procedimiento de aceptación o de comprobación de la conformidad con el contrato de los bienes entregados o de los servicios prestados y por un período adicional de 30 días para el pago efectivo del precio acordado, siempre que la aplicación de este período adicional se supedite a la existencia de un procedimiento específico de aceptación o verificación que esté previsto expresamente por la legislación o en el contrato y en la medida en que el recurso a ese plazo adicional esté objetivamente justificado a la luz de la naturaleza o las características particulares del contrato en cuestión.”