La Unión Europea había cerrado unos presupuestos con el objetivo de consolidar un modelo productivo sostenible, competitivo e integrador. Los efectos socioeconómicos de la pandemia provocada por la Covid-19 han exigido reforzar esos presupuestos para superar la enfermedad y relanzar la economía. Los presupuestos de la Unión para ese periodo, el Marco Financiero Plurianual 21-27 (MFP), ascienden a 1.074,3 miles de millones de euros, que dotarán en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. A ellos se ha añadido un fondo extraordinario de 750.000 millones, Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia, llamado Next Generation (NG-EU) ¹, para hacer frente específicamente a los daños provocados por el SARS-CoV-2, que han de ejecutarse antes de 2024. Como señala la Presidenta de la Comisión Europea, “el plan de recuperación convierte el enorme desafío al que nos enfrentamos en una oportunidad, no solo mediante el apoyo a la recuperación, sino también invirtiendo en nuestro futuro” ². Una oportunidad para lograr una Europa ecológica, cohesionada, digital y resiliente.

A España le pueden corresponder hasta 220.000 mil millones de euros en estos seis años, sumando los remanentes del MFP 14-20. De forma más inmediata hemos de invertir 72.000 millones del NG-UE, 27.000 incorporados a los PGE para 2021. Esto supone para nuestro país cuatro veces más financiación europea que en el quinquenio anterior, un incremento de la inversión de entre el 2 y el 3% del PIB cada año durante este periodo.

Superar la crisis económica a corto plazo y desarrollar una estructura productiva que garantice un crecimiento social y medioambientalmente sostenible y competitivo a largo plazo, no parece por lo tanto que haya a haber un problema de dinero, del «cuánto», sino de «qué» y «cómo»: en qué invertir esos recursos para lograr ese crecimiento sostenible y cómo gestionarlos de manera eficiente en el tiempo se establece para ello. Un gran reto y una oportunidad única de abordar la transformación de economía y sociedad española, que en parte se planteaba ya en las Leyes de Economía sostenible y de Ciencia, Tecnología e Innovación de 2011, que no fueron implementadas.

El primer reto está en elaborar proyectos ‘elegibles’ para obtener la financiación europea, proyectos que releguen gastos meramente suntuarios o en infraestructuras, por inversiones orientadas a la regeneración de nuestro tejido productivo y social dentro de los objetivos que la Comisión ha establecido para las inversiones: la transición digital de la economía; la sostenibilidad ambiental y la cohesión social. Esos objetivos se concretarán en los Reglamentos los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europea ((COHESIÓN, FEDER, FEADER, FSE, FEMP) y su posterior desarrollo por cada Estado. Para invertir los fondos NG-UE, el Gobierno de España ha elaborado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española ³, que, como ha señalado el Gobierno, se inspira en la Agenda 2030 y los ODS de la ONU y se estructura en torno a cuatro ejes transversales y vertebradores: la transición ecológica; la transformación digital; la igualdad de género y la cohesión social y territorial. El plan desarrolla diez políticas tractoras de alta capacidad de arrastre sobre la actividad económica y el empleo. La gestión del fondo NG-UE parece que será esencialmente llevada a cabo por el Estado y las CCAA, aunque incluye una línea de Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE), con subvenciones flexibles de la política de cohesión para municipios que no requiere cofinanciación nacional (muchos alcaldes ya han mostrado su disconformidad con la parte que se prevé se asignará a los Ayuntamientos) ⁴.

Pero pasar de las ideas, de los proyectos, a los hechos, requiere una capacidad de gestión para la que nuestro país ha mostrado ya sus debilidades con los fondos del MFP 14-20: a finales de 2019 España solo había sido capaz de justificar el 39% de los recursos disponibles, el tercer país europeo con menor porcentaje de gestión ⁵. Ahora hemos de invertir cuatro veces más y en menos tiempo para los fondos GN: en el 70% de los fondos NG han de estar comprometidos antes de finales de 2022 y 2023.

Es en la capacidad de gestión donde se ha puesto el punto de mira para evitar el fracaso de la aplicación de los nuevos fondos comunitarios. Hay unanimidad en señalar que nuestro ordenamiento jurídico y nuestra Administración ⁶ tienen disfunciones para para afrontar con garantías de éxito este desafío. Para superar esos hándicaps, el Gobierno plantea ‘modernizar’ nuestra administración y dictar una norma específica para la gestión de los fondos NG-UE.

Una de las políticas tractoras del PRTR es «Una Administración para el siglo XXI», que actúe como impulsor de los cambios tecnológicos. Plantea una modernización del funcionamiento de la Administración, basado en la digitalización de los servicios y en la mejora de la eficiencia y los servicios. Una medida sin duda necesaria, y quizá en un buen momento en el que se va a producir un rejuvenecimiento de las plantillas de empleados públicos tras años de congelación, pero que requerirá más tiempo del que se dispone para ejecutar los fondos comunitarios, pues se lleva décadas en ello ⁷. Desde el ámbito académico se han presentado propuestas para una mayor profesionalización y despolitización de la Administración y, en especial, hacer descansar ámbitos críticos de la gestión pública en el modelo de agencia independiente ⁸. En ese sentido, se ha presentado en el Congreso una PNL por parte del Grupo Popular, para la creación de un organismo independiente para gestionar los fondos que reciba España de la UE.

Reformar las leyes para tratar de agilizar los procedimientos puede ser más rápido, aunque no sencillo, pues requiere “conciliar la mejor eficacia y rapidez en la gestión de estos fondos (y su finalidad) con los principios de transparencia, seguridad y buena administración” ⁹. No respetar los principios comunitarios ya le ha costado a nuestro país la pérdida de grandes cantidades de fondos europeos ¹⁰. Desde el ámbito privado se ha trabajado en diferentes propuestas con el objetivo eliminar ‘cuellos de botella’, tramites que ralentizan en exceso los procedimientos, en especial en la Ley de Contratos del Sector Público, Ley de Subvenciones y Ley Procedimiento Administrativo ¹¹. Finalmente, el Gobierno ha optado por una Decreto ley ad hoc solo para facilitar la ejecución de los fondos UE, dejando las otras reformas normativas para más adelante (están ya en tramitación tres proposiciones normativas para modificar la LCSP).

En mi opinión, el problema no es tanto de leyes, sino de cómo se aplican, es más una cuestión fáctica que normativa. Con la misma ley, hay Administraciones que han adjudicado contratos en apenas tres meses, mientras que otras no son capaces de hacerlo en menos de seis o incluso doce meses (la del Estado entre ellas ¹²). Portugal tiene una ley de contratos con más preceptos que la española (aunque no tan largos), y ha sido el país de la UE que más fondos ha conseguido certificar en el periodo anterior; quizá algo tenga que ver que llevan más de una década contratando solo en formato electrónico, mientras España apenas llegó al 20% en 2019. Una nueva legislación de contratos requiere su estudio y elaboración posterior de los pliegos y demás documentos; la creación de nuevas instituciones requiere tiempo y recursos humanos cualificados.

Se debe actuar directamente en la gestión material de los expedientes que se ha de tramitar para ejecutar los fondos comunitarios. En el ámbito concreto de la contratación, se pueden adoptar medidas más inmediatas que puede facilitar la ejecución eficiente y en plazo de esos fondos, al menos en tres aspectos:

1. Planificación anticipada y organización interna de medios humanos y materiales.

   La anticipación y planificación es vital ante la premura de los plazos, en especial para los fondos NG. Disponer en cada entidad de un «plan estratégico» es esencial, alineado con los ODS y con los objetivos de los MFP 21-27, precisando las necesidades y aspiraciones de desarrollo sostenible de la entidad. En los municipios, aprobar la Agenda Urbana y/o la Agenda 2030, por ejemplo, abrirá las puertas a varias líneas de proyectos. Se deben ya analizar ideas sobre proyectos que encajen en los objetivos de los documentos europeos y nacionales ya aprobados, y valorar la capacidad de gestión de la entidad para acometerlos.

   Para la elaboración y tramitación de los proyectos, se debe constituir un grupo de trabajo multidisciplinar, con el personal de la organización más profesionalizado y proactivo, para redactar y gestionar los proyectos, valorando qué parte de los trabajos será preciso externalizar por requerir una mayor especialización y para qué tareas es conveniente reforzar con nuevo personal ese equipo y su formación. Las Diputaciones provinciales y CCAA uniprovinciales deberían hacer esta tarea también para sus municipios pequeños y medianos.

2. Agilización y simplificación de trámites en la gestión de los expedientes.

   Es este un principio general que impone el artículo 3.1.c) de la LRJ 40/2015 y específicamente para la contratación el 28.2 de la LCSP. Aplicarlo en la práctica permitirá reducir los de forma muy considerable los plazos en la contratación pública, siempre garantizando el respeto de los principios básicos y objetivos estratégicos de la contratación pública (y, en las subvenciones, por ejemplo, sustituir con la autoincorporación electrónica, parte de la documentación que se solicita a los ciudadanos y empresas).

   A modo de ejemplo, cuatro ideas para acortar los plazos en los procedimientos de contratación:

   • Publicar un Plan de contratación (art. 28.4 LCSP) facilita a las empresas el estudio de los contratos y permite justificar acudir a los plazos mínimos de presentación de ofertas, respetando la regla general que impone el artículo 136.1 de la LCSP; y utilizar el anuncio previo en el DOE (art. 134 LCSP) reduce considerablemente los plazos de los contratos SARA; en cambio, reducir los plazos para presentar las plicas, supone recibir menos ofertas, menos estudiadas y un claro beneficio para las grandes empresas frente a las pequeñas y medianas ¹³, a cambio solo de acortar sólo en unos diez días una tramitación de no menos de seis meses de media.
   • Unos adecuados criterios de solvencia en el procedimiento abierto, puede no hacer necesario en muchos casos los más largos procedimiento restringido o de asociación para la innovación ¹⁴.
   • Utilizar exclusivamente criterios de valoración matemáticos (que no tiene por qué ser el precio exclusivamente), reducirá de manera muy considerable el plazo de adjudicación (al no haber necesidad de solicitar informes de valoración externos a la mesa y eliminar la celebración de la tercera mesa), facilita la concurrencia a las pymes y reduce los riesgos de subjetividad y con ello de recursos; ello permitirá dedicar más tiempo y esfuerzos, a las fases realmente esenciales: la preparación del contrato y el control de la ejecución.
   • Elaborar documentos tipo de fácil reutilización, especialmente pliegos de contratación, incluso pliegos técnicos para prestaciones que se prevea pueden ser contratadas con características similares por parte de varias AAPP (que podría hacer el propio Estado a través de la Central de compras). Contar con pliegos tipo o modelo reducirá los tiempos de preparación de los contratos y de emisión de informes preceptivos, y facilita además el trabajo de los órganos revisores y, sobre todo, de las pymes, que no tendrán que enfrentarse a pliegos diferentes en cada licitación o recurso.

   En cuanto a los medios materiales, estas unidades han de manejar con soltura programas de gestión electrónica, especialmente la licitación electrónica, y hay adecuados programas de software público que pueden implantarse de manera rápida para la gestión de la contratación (y la fiscalización en general de expedientes).

3. Reforzar de manera urgente los órganos ‘externos’ que intervienen en los procedimientos de contratación y que van a sufrir las tensiones de una mayor carga de trabajo.

   En los procedimientos de contratación actúan órganos externos, en algunos casos ya infradotados, cuyo funcionamiento ágil evitará retrasos. La Plataforma de Contratos del Sector Público tendrá un mayor número de anuncios y consultas (casi 70.000 atendió por email y telefónicamente en 2019) y más licitación electrónica (pese a su obligatoriedad, sigue siendo muy escasa en nuestro país) ¹⁵; parece necesario reforzar sus medios humanos y valorar la capacidad que tienen sus medios materiales para absorber una mayor demanda. Lo mismo sucederá con los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, pues un aumento del número de contratos supondrá también el de recursos y con ello el tiempo de resolución y por lo tanto, de suspensión de la adjudicación (el TACRC ya tenía en 2019 una media de 57 días para resolver los recursos). También el Comité Superior de Precios para informar las fórmulas de revisión de los contratos de duración superior a cinco años, si, como se anuncia, los contratos concesionales van a tener un peso importante en la gestión de los fondos (art. 103 LCSP). Y por el mismo motivo la Oficina Nacional de Evaluación de Concesiones, que ha de evaluar los riesgos en éstas (art. 334 de LCSP) ¹⁶; y el Comité Técnico de Cuentas Nacionales, que valora los efectos de las concesiones en las cuentas de la Administración contratante (DA 45ª). También sería conveniente que las Juntas Consultivas del Contratación, en especial la del Estado (art. 328 LCSP), pudiera resolver las consultas que se le planteen de manera inmediata, pues es previsible que aumenten tanto por el incremento en el número de contratos como por la anunciada aprobación de una normativa de contratación específica para la gestión de los fondos comunitarios.

En conclusión, anticiparse, planificar, organizar y reforzar los recursos existentes, nos parecen medidas imprescindibles y eficientes, que se han de tomar de manera urgente para afrontar con éxito la gestión de los fondos comunitarios, sin perjuicio de los cambios normativos o la creación de nuevas entidades que se estimen necesarias.

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¹ Plan de recuperación para Europa https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/recovery-plan-europe_es

² El documento-resumen “El presupuesto de la UE: motor del plan de recuperación para Europa” comienza con esas palabras de Ursula von der Leyen https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020.2136_es_02.pdf

³ Plan España Puede. Accesible en https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2020/07102020_PlanRecuperacion.pdf

⁴ Este plan, también dirigido a hospitales y empresas, gestionará 55.000 millones de euros de financiación adicional de la política de cohesión entre 2020 y 2022. La parte de los fondos que inicialmente se ha previsto para los municipios es baja (se ha barajado la cantidad del 4,3%), lo que ha provocado ya la reacción de muchos alcaldes reclamando una participación equivalente al porcentaje que suponen los entes locales en el gasto público nacional (el 14,16%). https://www.elmundo.es/espana/2020/11/13/5fae66fcfc6c83c3298b45b4.html

⁵ https://www.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/tribunal-cuentas-europa-ve-riesgos-ejecucion-superfondo-espana/2818441/

⁶ La “inadaptación de la Administración Pública española y de su sistema de gestión, especialmente sus estructuras procesos y personas”, apunta Rafael GIMÉNEZ ASENSIO, en “¿Gestión de fondos europeos Next generation con una administración obsoleta?” https://rafaeljimenezasensio.com/inicio-3/

⁷ Puede verse al respecto “La simplificación administrativa tras el Covid-19: exigencia de una buena administración”, de Jaime RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ y Cristóbal DOBARRO GÓMEZ. Revista actualidad Administrativa nº11, noviembre 2020

⁸ «138 académicos firman por despolitizar las instituciones para 'reiniciar' España» https://www.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/manifiesto-academicos-firman-despolitizar-instituciones-reiniciar-espana/2818391/ Manuel HIDALGO PÉREZ, “Cinco propuestas para una mejor absorción de los Fondos Europeos” http://itemsweb.esade.edu/research/Policy-brief-EsadeEcpol-fondos-europeos.pdf

⁹ José María GIMENO FELIU “Los pilares de Next Generation EU y la contratación pública” http://www.obcp.es/opiniones/los-pilares-de-next-generation-eu-y-la-contratacion-publica#:~:text=Los%20pilares%20de%20Next%20Generation%20EU%20son%20tres%3A&text=aprender%20de%20la%20experiencia%20de,doble%20transici%C3%B3n%20ecol%C3%B3gica%20y%20digital.

¹⁰ Un ejemplo fueron las obras del AVE Madrid-Barcelona-Francia, con 44 modificados contractuales anulados por la STGUE de 31 de enero de 2013, asunto T-235/11. Aunque la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes comunitaria (DG-Growth), parece que ha trasladado el mensaje de que va a admitir la flexibilización temporal de las normas sobre plazos y concurrencia de ofertas, pero no eludir totalmente los principios que rigen la contratación pública comunitaria.

¹¹ Así, la Cámara de Comercio de España, la Fundación COTEC o la CEOE, que ha conformado un grupo de trabajo compuesto por especialistas en derecho público de cinco despachados de abogados de gran prestigio.

¹² Así se constató en la contratación de emergencia de servicios y suministros para las elecciones de abril de 2019 (y se repitió en las de noviembre), analizado en el IJCCPE 17/2019

¹³ Como ha apuntado el profesor Francisco CAAMAÑO GONZÁLEZ, “el círculo de los licitadores es demasiado cerrado”, en la Jornada “Retos jurídicos y oportunidades de transformación en la gestión de los fondos Next Generation UE”, Observatorio de Contratación Pública, el 5 de noviembre de 2020. http://obcp.es/sites/default/files/2020-11/NP_Evento_Observatorio_Contratacio%CC%81n_Pu%CC%81blica%20Definitiva.pdf

¹⁴ En la «Guía para autoridades públicas sobre la Contratación Pública de Innovación», de la CE, todos los ejemplos que se recogen fueron tramitados por procedimiento abierto.

¹⁵ Datos de SGCCE en el Resumen de actividades de la Dirección General del Patrimonio del Estado 2019, https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/D.G.%20PATRIMONIO/Memoria/memoria_dgpe_2019.pdf

¹⁶ Esa evaluación de riesgos resulta imprescindible a la vista de la experiencia de nuestro país, donde los riesgos en las concesiones han sido más bien para el erario público, como por ejemplo ha analizado Mercedes FUERTES LÓPEZ en “Las Desventuras del dinero público. Elegía al principio de riesgo y ventura”. Marcial Pons, 2018.