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ObCP - Opinión
¿Caducidad en los procedimientos de Contratación Pública? La inquietante sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2014

Como sabemos sobradamente, nuestro ordenamiento jurídico impone a la Administración Pública la obligatoriedad de resolver de forma expresa los procedimientos administrativos, hayan sido iniciados de oficio o a solicitud de un administrado. Tal vez haya llegado el momento de, como recomendaba el Consejo de Estado, no solo evitar la caducidad en los procedimientos de resolución de contratos públicos, sino impedir la aplicación de esta misma técnica en el mismo proceso de contratación.

20/10/2014

Como sabemos sobradamente, nuestro ordenamiento jurídico impone a la Administración Pública la obligatoriedad de resolver de forma expresa los procedimientos administrativos, hayan sido iniciados de oficio o a solicitud de un administrado. Así lo dispone el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículo este que exige, a su vez, que la resolución se dicte y notifique en un plazo determinado. Corresponde a cada norma específica fijar ese plazo máximo, siendo lo cierto que, si no lo hace, este plazo es de tres meses.

De la misma forma, como también conocemos, nuestro ordenamiento contempla qué sucede cuando la Administración lo incumple (lo que, desgraciadamente, ocurre a menudo). En estos casos, la ley distingue, por un lado, entre los procedimientos iniciados a solicitud de un administrado y, de otro lado, los iniciados por la propia Administración. En el primer caso entra en juego el silencio administrativo. En el segundo, que es el que ahora nos interesa, la técnica de la caducidad. Este instrumento, obsérvese, es especialmente importante en aquellos procedimientos de los que pueden derivarse consecuencias desfavorables para una persona, como los sancionadores. Tanto es así que, de hecho, el artículo 44 de la Ley 30/1992 anuda esta importante consecuencia jurídica únicamente a aquellos casos en los que “la Administración ejercite potestades sancionadoras, o en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen” (artículo 44), evitando así, en aras de la seguridad jurídica, que la Administración se eternice en procedimientos cuya demora, dicho coloquialmente, angustia a los ciudadanos.

Sea como fuere, hecho este somero y a buen seguro innecesario repaso introductorio, adentrándonos ya en la legislación sobre contratos públicos, es evidente que ninguna de las distintas leyes que fueron aprobándose en esta materia contempló un plazo máximo de resolución de los procesos de adjudicación de los contratos (todos ellos se inician de oficio) ni, desde luego, dispusieron plazo de caducidad alguno. Tampoco lo hizo el Texto Refundido de la Ley de Contratos Públicos del Sector Público, actualmente vigente, y que al igual que las normas anteriores se limitó a indicar que el transcurso de determinados plazos sin que hubiera adjudicación autorizaba a los licitadores a retirar sus ofertas sin penalidad alguna, pero nada más.

Sin embargo, pese a la ausencia de plazo máximo legal, lo cierto es que no se planteaba en ningún caso que un proceso de adjudicación que conlleva la apertura y valoración de ofertas, la resolución de dudas, la propuesta de adjudicación, etc., pudiera caducar en un plazo de tres meses, pues este, y no otro, sería el plazo de caducidad por aplicación de la antes citada Ley 30/1992. Ello era así porque, en primer lugar, no se alcanzaba a entender de qué modo un proceso de contratación podía tener efectos “desfavorables o de gravamen”; y porque, de otro lado, se consideraba que la Ley 30/1992 debía dar paso a la aplicación prioritaria de los principios y normas propias de la contratación. Desde luego, así lo entendió la Junta Consultiva de Contratación del Estado en su Informe nº 16/00, de 11 de abril, al concluir sobre esta misma cuestión “que en los procedimientos de adjudicación, modificación, resolución y cesión de contratos deben cumplirse los trámites y producirse los efectos previstos en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, con independencia de las normas que sobre duración y efectos de silencio se contienen en la Ley 30/1992”.

Con ello, a lo largo de los años, las Administraciones han resuelto los procesos de adjudicación sin limitación alguna en cuanto a su plazo, pues no regía el instituto de la caducidad, ni nadie parecía planteárselo pese a que, por ejemplo, el Tribunal Supremo había comenzado a aplicar esta técnica en los procedimientos de resolución de los contratos públicos, contraviniendo así, en parte, el Informe antes citado de la Junta Consultiva. Con todo, de esta nueva corriente jurisprudencial se hizo eco el Consejo de Estado en su informe 1018/2012, al decir al respecto que:

“Procede en primer lugar, y con carácter previo a un análisis de fondo, analizar si el procedimiento de resolución contractual en curso ha caducado o por el contrario, se encuentra dentro del plazo establecido en la Ley. En el año 2007 el Tribunal Supremo inauguró un criterio jurisprudencial que partía del carácter propio y autónomo del procedimiento de resolución contractual y le aplicaba el instituto de la caducidad. En efecto, las Sentencias de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 (recurso 7763/2004) y de 13 de marzo de 2008 (recurso 1366/2005) entendieron que el procedimiento de resolución contractual es un procedimiento propio y autónomo que requiere de una tramitación urgente por razones de interés general. Consideraban que la voluntad del legislador era que este tipo de procedimientos se tramitaran con la mayor celeridad y, para la fijación de un plazo, se optó por acudir subsidiariamente -con base en el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 2/2000, disposición final VIII de la Ley 30/2007, y del vigente artículo 19.2 de la Ley de Contratos del Sector Público cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre- a lo previsto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Según este artículo cuando el procedimiento se inicie de oficio y, "en los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad".- Frente a esta línea jurisprudencial, consolidada, entre otras, por sentencias más recientes de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, como las de 8 de septiembre de 2012 y de 28 de junio del mismo año, el Consejo de Estado, a través de numerosos dictámenes ha señalado la necesidad de modificar la ley de contratos en este punto con la finalidad de evitar la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos de resolución contractual (a título de ejemplo, ver dictámenes nº 2.294/2004, de 28 de abril de 2005 y nº 1.975/2011, de 19 de enero). Como señalaba además en la Memoria del año 2008 (páginas 170 y siguientes) "la aplicación del instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren".

Pues bien, en un giro más de tuerca, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2014 (recurso 2150/2012), que confirma otra de la Audiencia Nacional de 12 de marzo de 2012, ha abierto una brecha que, a mi juicio, merece especial atención, tanto que, por qué no, pudiera incluso dar lugar a reclamaciones o recursos sustentados en la caducidad de un procedimiento de contratación.

En efecto, en el contencioso que nos ocupa la parte recurrente atacaba la aprobación de un proyecto de obra pública por, entre motivos, entender que el procedimiento para su aprobación había caducado por aplicación de la Ley 30/1992. Y hete aquí que nuestro alto Tribunal lo estima y declara la caducidad de la resolución que daba cobertura al proyecto, al entender que, efectivamente, la misma podía causar un efecto desfavorable tan simple y cotidiano como la expropiación de un terreno.

Dicho esto de forma tan esquemática, el lector se preguntará que qué tiene que ver este asunto con la contratación pública. Pues bien, todo, puesto que la aprobación del proyecto era, ni más ni menos, que una actuación preparatoria de un contrato público de obra exigible de acuerdo al artículo 105 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Dicho de otra forma, entendiendo el Tribunal Supremo que la obra podía causar un efecto desfavorable, desatiende cualquier consideración de interés general o utilidad pública y aplica el instituto de la caducidad en el marco de un procedimiento de adjudicación (aun en su fase preparatoria) de un contrato de obra pública, afirmando, entre otras cosas, tras recordar la aplicación de la caducidad en los procedimientos de resolución de contratos públicos, que:

Aquí se trata de la aprobación de un proyecto de obras de los enumerados en el art. 105 de la LCSP, mas ello no es óbice para la aplicación de la doctrina.

Como recuerda la STS de 13 de marzo de 2008 "la mayor o menor complejidad de un tipo concreto de procedimientos no demanda de suyo la exclusión del instituto de la caducidad, sino la fijación en la norma oportuna ( artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ) del plazo máximo, adecuado a aquella complejidad, en que haya de notificarse la resolución expresa que ponga fin a este tipo de procedimiento".

En el supuesto recurrido lo relevante, como subraya la Sala de instancia, es que ante la ausencia en la LCSP de norma reguladora de la caducidad de los procedimientos de contratación resulta de aplicación la DF 8 .1. LCSP remitiendo a la LRJAPAC también a la aprobación definitiva de un Proyecto de obras de los enumerados en el art. 105 LCSP.”

En definitiva, aviso para navegantes: la caducidad llega a las puertas de la contratación pública. No sabemos qué habría opinado nuestro alto Tribunal si en lugar de una actuación preparatoria hubiese tenido que enjuiciar un proceso con licitadores presentes, pero unos fundamentos llevan a los otros, y una realidad judicial al riesgo de que cualquier procedimiento en materia de contratación convocado por una Administración del que se puedan derivar efectos desfavorables como, por ejemplo, un contrato de obras que conlleve finalmente una expropiación, pueda ser recurrido por los perjudicados por caducidad, dando al traste o retrasando toda una obra pública por una cuestión inadvertida y, hasta hace poco, irrebatible.

Hace unos pocos meses el Ministerio de Economía y Competitividad anunciaba el inicio de los trabajos para la redacción de una nueva ley de contratos públicos. Tal vez haya llegado el momento de, como recomendaba el Consejo de Estado, no solo evitar la caducidad en los procedimientos de resolución de contratos públicos, sino impedir la aplicación de esta misma técnica en el mismo proceso de contratación, acabando así de paso con las, en muchas ocasiones, interminables demoras que sufren los licitadores, que aguardan con ansia la satisfacción o no de sus expectativas.  

Colaborador

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Juan Torres Zalba
Responsable del Departamento de Derecho Administrativo de ARPA Abogados Consultores