LAS DIVERSAS MODALIDADES DE ADQUIRIR INNOVACIÓN

La compra pública de innovación es una modalidad que permite desarrollar junto a los contratistas bienes, servicios u obras que hasta el momento no estaban disponibles en el mercado, y que solucionan necesidades reales de las Administraciones públicas. Así, por poner un ejemplo real muy ilustrativo, se ha licitado un sistema para evitar la formación de niebla en la autovía A-8 o para lograr la conducción segura en el caso de que la niebla persista ¹.

Como es conocido, existen diversas formas de adquirir innovación. Una posibilidad, sería utilizar procedimientos ordinarios, pero añadiendo cierto grado (mínimo) de innovación. Para ello existen diversas vías: determinar el objeto atendiendo a necesidades o funcionalidades concretas, utilizar criterios de adjudicación que valoren aspectos relacionados con la innovación, permitir que se presenten variantes, redactar las especificaciones técnicas en términos de rendimiento o exigencias funcionales, o establecer aspectos innovadores en las condiciones especiales de ejecución.

Una segunda posibilidad sería recurrir a la compra pública precomercial. Esta modalidad consiste en un contrato de servicios de I+D, excluido del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP). Un elemento esencial de este contrato es que los riesgos y beneficios derivados del mismo se comparten entre la Administración y el empresario. La I+D se lleva a cabo en fases competitivas que llegan hasta el momento previo a la comercialización de los productos finales, equivalente a un nivel TRL (que mide el grado de madurez de la tecnología) 6, sistema o prototipo validado en entorno simulado, o TRL 7, sistema o prototipo validado en entorno real, si bien podrían adquirirse primeras unidades.

La tercera posibilidad sería la denominada “compra pública de tecnología innovadora”. Bajo esta modalidad se pretende adquirir una solución que no esté disponible en el mercado, pero que pueda estarlo tras realizar una fase de investigación, desarrollo o innovación de grado mínimo. Conforme a los niveles TRL, se pasaría de un TRL 6 o 7 a un TRL 9, aplicación comercial. En la práctica podría decirse que esta forma de adquirir innovación se remite a los procedimientos de adjudicación habituales previstos en la LCSP. Así, si se pretenden adquirir soluciones innovadoras cercanas al mercado, los procedimientos de adjudicación más adecuados serían la licitación con negociación o el diálogo competitivo, si bien es cierto que en muchos casos se han licitado procedimientos de CPI a través del procedimiento abierto.

Finalmente, frente a las diversas vías de adquirir innovación apuntadas hasta ahora y que podríamos calificar “de baja escala”, la LCSP introdujo un nuevo procedimiento de adjudicación: la asociación para la innovación ². En él se combina en un solo contrato de ciclo completo, complejo y a largo plazo, una fase inicial de I+D y la posterior adquisición del producto, servicio u obra obtenidos a lo largo del procedimiento, siempre que el contratista cumpla con los requisitos mínimos de rendimiento y costes previamente acordados.

EL COMPLEJO CAMINO DE LA CPI

Como hemos visto, en función de la modalidad por la que se opte, en la adquisición de innovación se combinarán fases previas de investigación y desarrollo (I+D) y una adquisición comercial posterior, de lo cual se deriva una complejidad adicional en la gestión de este tipo de contratos en los que es preciso prever los futuros riesgos e intentar implementar herramientas y estrategias para evitarlos o, si no es posible, al menos minimizar sus efectos negativos.

Así, podríamos concluir afirmando que los procesos de compra pública de innovación conllevan una serie de dificultades adicionales las cuales potencian la importancia de una buena planificación del contrato y la utilización de herramientas orientadas a comprobar y medir resultados, redirigir el contrato y, en el caso de que esto no sea posible, resolverlo, herramientas que deberán estar incluidas de manera clara en los documentos del contrato.

1. La fase inicial: planificación

   Así, resultará esencial una fase inicial, previa a la elaboración de los documentos contractuales, en las que un equipo multidisciplinar deberá analizar la necesidad que se pretende satisfacer, establecerá la estrategia para conseguir sus objetivos y empezará a diseñar los elementos esenciales del contrato. Entre las preguntas que deberán plantearse y resolver, son de especial importancia qué se quiere y para qué se quiere, ya que no sólo deberá ser claro para el órgano de contratación, sino que éste deberá ser eficaz en la comunicación de la necesidad al mercado, de forma que se alineen la oferta y la demanda. También será de gran importancia determinar cómo se pretende obtener el resultado, ya que puede haber elementos concurrentes relativos a aspectos sociales, medioambientales, laborales, de rendimiento, de costes, etc. que determinen la correcta ejecución del contrato. El elemento temporal también puede ser de gran relevancia, especialmente importante si la contratación está cofinanciada o subvencionada y es preciso justificar determinados gastos en un momento preciso. La última gran pregunta será la referida al personal necesario, tanto interno como externo, para lograr una correcta ejecución del contrato.

   Una vez que se tenga una primera respuesta de las preguntas anteriores, será muy conveniente llevar a cabo una consulta preliminar al mercado (que empieza a ser obligatoria en algunos supuestos concretos como, por ejemplo, si se pretende obtener financiación del FID). A través de estas consultas se podrán contrastar las premisas de las que parte el órgano de contratación y obtener información actualizada y precisa del mercado, la cual será de gran utilidad para una adecuada configuración del futuro contrato.

   Con toda la información generada internamente y obtenida mediante las consultas preliminares del mercado, el estudio del estado del arte o la vigilancia tecnológica, se podrá proceder a planificar el contrato, el cual se articulará en torno a diversas etapas propias del procedimiento de I+D, añadiendo, en su caso, la fase de desarrollo comercial y adquisición de los resultados.

   En esta fase de planificación se deberán tener en cuenta diversos aspectos económicos, como por ejemplo la forma y los momentos de pago. Este aspecto tiene una importancia adicional en la compra pública de innovación ya que, como se ha apuntado, los contratos se articulan en torno a diversas fases. Así, a lo largo de las mismas y, especialmente, al llegar a la finalización de cada una de ellas, se procederá a analizar si cada uno de los contratistas ha alcanzado los resultados previstos con un nivel de rendimiento adecuado. En el caso de que no sea así, ese contratista no cobrará ni pasará de fase. Si, por el contrario, ha llegado a un cumplimiento mínimo o “satisfactorio”, el contratista cobrará por el trabajo realizado, pero no pasará a la siguiente fase. Finalmente, si el contratista ha cumplido los objetivos trazados de forma exitosa, además de cobrar por el trabajo realizado pasará a la siguiente fase del contrato.

   Otro aspecto a considerar es la gestión de los derechos de propiedad intelectual e industrial (DPI). Se trata de un aspecto de especial importancia en la compra pública de innovación porque durante el desarrollo de los mismos se van a co-generar nuevos y distintos derechos, de manera que se debe establecer desde un primer momento quién se quedará con su titularidad y cuál será su régimen posterior de explotación.

2. En la ejecución: comprobar el cumplimiento

   La forma más eficaz de detectar y reducir los riesgos vinculados a la compra pública de innovación es llevar a cabo un adecuado sistema de control o seguimiento del contrato, plasmado en el seguimiento de cada una de las empresas.

   Para llevar a cabo este control de la ejecución se puede recurrir a diversas herramientas de gran utilidad y relativamente fáciles de implementar. Entre ellas, conviene destacar la importancia de un cronograma bien pautado que incluya el plan de trabajo del contratista, las fases del contrato, los momentos en los que es preciso llevar a cabo actuaciones concretas como visitas o la entrega de informes y las reuniones de seguimiento. También es esencial la determinación de hitos a lo largo de la ejecución del contrato, los cuales serán de gran ayuda para la planificación del trabajo del contratista y para supervisar (y, en su caso, encauzar) la correcta ejecución del contrato. Entre estos hitos deberán figurar los criterios de cambio de fase y los referidos al resultado final del contrato.

   Otro elemento de gran utilidad es la previsión de entregables o informes realizados por el contratista que permitan al equipo de supervisión y control revisar si se está procediendo conforme al planteamiento inicial y si es preciso llevar a cabo algún tipo de actuación para encauzar el contrato. Entre estos informes estarán los dedicados a analizar los diversos resultados, un estudio de viabilidad o los informes económicos. Todos ellos deberán ser recibidos y valorados por el equipo de supervisión y control, quien emitirá un informe de seguimiento con información relevante para lograr la adecuada ejecución del contrato.

   Durante la ejecución del contrato se deberá comprobar si se están alcanzando, y en qué medida, los indicadores de cumplimiento previstos desde la fase previa del contrato. Esta supervisión deberá adecuarse en lugar, forma y momento a la naturaleza y objetivos de cada uno. Así, por ejemplo, en una fase inicial del contrato puede ser suficiente una comprobación en laboratorio de los resultados, pero en fases más avanzadas será preciso que las pruebas se realicen en entorno real.

   Como resultado de esta supervisión de la ejecución del contrato se emitirán certificados de conformidad que, como ha quedado dicho, estarán vinculados al pago de los contratistas y a la posibilidad de que pasen de fase en función de que su trabajo se considere exitoso, satisfactorio o no satisfactorio.

   En todo caso conviene recordar que, de la misma manera que en resto de contratos, en la compra pública de innovación también será de gran ayuda prever penalidades vinculadas a diversos tipos de incumplimientos que se consideren relevantes e, incluso, podría llegarse a la resolución del contrato.

   Para toda esta labor de supervisión y control resulta imprescindible la labor de las personas implicadas, tanto del responsable del contrato como del equipo de supervisión y control, que podrá estar asesorado por un comité técnico, como del interlocutor o interlocutores del contratista, pieza fundamental para lograr un seguimiento adecuado del contrato. Tanto unos como otros deberán ser buenos profesionales, con competencias, conocimientos y aptitudes adecuadas.

3. Al finalizar el contrato: medir los resultados

   Una vez finalizado del contrato resulta de mucha utilidad comprobar si ha tenido el resultado esperado. Para ello se podrán establecer elementos para medir su impacto social, ambiental, en la mejora de los servicios o en el tejido empresarial; la accesibilidad y el diseño para todos, analizando si se han superado aspectos esenciales como la brecha digital; el porcentaje de utilización del resultado; el grado de satisfacción basado en encuestas a usuarios en las que valoren el resultado y expresen si recomendarían o no su uso e implementación; los resultados en ámbitos vinculados con la salud, la seguridad o la eficacia; y su impacto en el ecosistema TIC, por ejemplo, mediante la generación de “nuevas innovaciones”.

¹ Más información enhttps://www.mitma.gob.es/carreteras/sistemas_proteccion_antiniebla_autovia_a-8

²  Puede verse un análisis en profundidad del procedimiento de asociación para la innovación en DE GUERRERO MANSO, M. C. (2019): “La Asociación para la Innovación. Nuevo procedimiento de adjudicación que permite a los órganos de contratación ser protagonistas del proceso de adquisición de bienes, servicios u obras innovadoras”, en Fernández Salmerón, M. y Martínez Gutiérrez, R. (Dirs.): “Transparencia, innovación y buen gobierno en la contratación pública”, Tirant lo Blanch, Valencia, páginas 271-304, y un análisis práctico de los supuestos españoles en DE GUERRERO MANSO, M.C. (2019): “Los tres procedimientos de asociación para la innovación licitados en España: valoración de sus aspectos clave y pros y contras de cada uno de ellos” en Gimeno Feliu, JM. (Dir.): Observatorio de los Contratos Públicos 2018, páginas 281-327. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra). Sobre las consultas preliminares del mercado puede verse DE GUERRERO MANSO, M. C. (2018): “Las consultas preliminares del mercado: una herramienta para mejorar la eficiencia en la contratación pública” en Gimeno Feliu, JM. (Dir.): Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Thomson-Reuters Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), páginas 1047-10