La política de fomento de la contratación pública con pequeñas y medianas empresas impregna las nuevas Directivas de contratación pública, medida destacada en la Estrategia Europa 2020, en la que la contratación pública desempeña un papel esencial. Esta declaración se recoge en la exposición de motivos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en la que se incide en que el objetivo de la nueva regulación es incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de las PYMES en la contratación pública, permitiendo en general que los poderes públicos empleen la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes. Unido a ese objetivo de utilización estratégica de la contratación pública, el refuerzo del principio de transparencia para garantizar la igualdad de trato y prevenir la corrupción, constituye el otro pilar básico de la normativa sobre contratación pública (considerando 126 de la Directiva 2014/24). Precisamente, para atraer a las pymes a los procedimientos de contratación pública, resulta esencial la transparencia de los procedimientos y garantizar la objetividad en las adjudicaciones, generando la confianza necesaria para alentar el esfuerzo que supone concurrir a una licitación pública para una empresa pequeña o un autónomo. Así, los objetivos de la nueva contratación pública, «integridad» y «estrategia», van de la mano en ese anhelado objetivo de conseguir esa anhelada mayor participación de las pymes en la contratación del sector público.

Las pymes constituyen el 99,9% de las empresas en España y generan en nuestro país el 72% del empleo empresarial (más de 8 millones de personas), pero gestionan menos del 40% de la contratación pública, dato que está muy por debajo del porcentaje del valor añadido que generan, un 62,2%. La contratación pública gestiona entorno al 20% del PIB de la Unión europea. Por ello, un incremento de la participación de las PYME en el valor total de los contratos que se adjudiquen, tendrá un efecto multiplicador en el fomento del empleo, del crecimiento y la innovación, como destaca la Directiva 2014/23 en su considerando 124. De ahí el interés de la UE en lograr esa mayor participación de las pymes en el reparto económico de los contratos públicos, interés que comparten especialmente las EELL, pues prácticamente todas, solo tienen pymes en su territorio.

El «Código Europeo de Buenas Prácticas para facilitar a las PYME el acceso a los contratos públicos» (Comisión UE, Bruselas, 25.06.2008 SEC (2008)2193) y el Informe del Ministerio de Industria «Fomento de la participación de la pequeña y mediana empresa en los procesos de contratación pública» (2005), pusieron de manifiesto las principales dificultades que encuentran las PYMEs para acceder a la contratación pública, destacando el tamaño excesivamente grande de los contratos públicos y los requisitos proporcionales de capacidad exigidos; las cargas administrativas excesivas; dificultades de acceso y comprensibilidad a la información; o largos plazos de pago. A esos obstáculos tratan de poner remedio las Directivas y la LCSP.

Las medidas para fomentar la participación de las pymes en la contratación pública en la Directiva 2014/24 son quizá algo escasas y dejadas al voluntarismo de las legislaciones nacionales, dada la importancia que a esta participación le da en sus considerandos. Entre las medidas que contempla está la simplificación general de las obligaciones de información en los procedimientos de contratación mediante el documento europeo único de contratación, (art. 59) (aunque ni es sencillo ni recoge todas las declaraciones necesarias); la división de los contratos públicos en lotes como regla general y la obligación de motivar la no división (art. 46); la limitación de las exigencias de solvencia, (art. 58); o la posibilitar el pago directo a los subcontratistas (art. 71.3).

Pese a que las instituciones comunitarias han seguido incidiendo en la importancia de potenciar la participación de las pymes en la contratación pública, como con el Plan de acción de las PYME europeas 2017 o algunos Dictámenes del Comité Europeo de las Regiones y del Comité Económico y Social Europeo (2017/C 125/01; 2018/C 197/01). El Tribunal de Cuentas Europeo, en su informe especial de 26 de mayo de 2016, constató que las instituciones no fomentan específicamente la participación de las pymes en los contratos públicos, ni se controla su nivel de participación, por lo que recomienda consolidar todas las disposiciones pertinentes en una única normativa de contratación pública en la que se fomente explícitamente la participación de las Pymes.

En nuestro país, la LCSP, impone la obligatoriedad de facilitar a las pymes la participación en la contratación pública en su artículo 1.3, incidiendo es esa obligación (“promoverán”) en el artículo 28.2, precepto éste que ya se incorporó a la LCSP de 2007 por la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, figurando desde entonces en las tres leyes de contratos en los mismos términos. Entre las medidas que regula la LCSP para promover y facilitar la participación de las pymes en los contratos públicos se pueden relacionar las siguientes: elaborar un Plan anual de contratación (art. 28.4); la nulidad de los contratos que no se publiquen en la PCSP (art. 39.2.c); la simplificación de los requisitos de solvencia económica y técnica, y la ampliación de los medios para su acreditación, en especial para las empresas de nueva creación (art. 88.2 y 89.1.h) o su la no exigencia de su acreditación en los procedimientos de menor cuantía (arts. 118 y 159.6); la división de los contratos en lotes como regla general y las limitación de los motivos para no hacerlo (art. 99.3); la posibilidad de constituir la garantía definitiva mediante retención en el precio en todos los contratos (art. 108.1); la acreditación del cumplimiento de los requisitos previos a través del DEUC (art. 140); establecimiento de un plazo máximo de pago de sesenta días desde que se presenta la factura (art. 198.4) y en el mismo plazo la obligación de pago por parte de lao adjudicatarios a subcontratistas y proveedores (art. 216) y su comprobación por parte del órgano de contratación (art. 217) o incluso la posibilidad de prever el pago directo a estos en los pliegos (DA 51). El artículo 334.2.f) establece como uno de los objetivos de la Estrategia nacional de contratación pública “promover la participación de las pymes en la contratación pública”. En el «Marco Estratégico en Política Pyme 2030 Pequeña y Mediana Empresa», aprobado por el Consejo de Ministros el 12 de abril de 2019, se destaca como "palanca de actuación" fomentar el acceso de la PYME a la contratación pública, aunque no se adopta ninguna previsión expresa.

Con este escenario normativo, el Ayuntamiento de Valladolid se ha comprometido en una política activa para lograr esa mayor participación de las empresas pequeñas y medianas en sus procedimientos de contratación desde el año 2015, con un decidido y unánime apoyo político y la implicación de toda la organización municipal, incluidas las entidades de su sector público. Tras una primera Instrucción municipal aprobada en aquel año aún con el texto de refundido de la Ley de contratos de 2011, se consiguió adjudicar pymes el 75% de los contratos no menores en los años 2016 y 2017. Ya con la vigente LCSP 9/2017, se actualizó esa norma interna y el día 9 de mayo de 2018 la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid, como órgano de contratación de esta Administración, aprobó la en la «INSTRUCCIÓN 1/2018, PARA IMPULSAR LA CONTRATACIÓN SOCIALMENTE EFICIENTE en el Ayuntamiento de Valladolid y su sector público instrumental».

El objetivo de esta norma, como la anterior, es utilizar los recursos que se invierten mediante contratos públicos al servicio de las políticas sociales, ambientales, de fomento de la innovación empresarial y de promoción de la pequeña y mediana empresa, y a la vez lograr una contratación pública más transparente, íntegra y sostenible. Para reforzar el trabajo de los técnicos municipales, más de una treintena trabajaron voluntariamente en ella, y para visualizar una herramienta que pueda ser reutilizada por cualquier entidad del sector público, se contó con la colaboración activa de diferentes Administraciones y organizaciones privadas relacionadas con diferentes aspectos de la contratación pública: Confederación Empresarial Española de la Economía Social, CEPES; Foro de la contratación socialmente Responsable, ForoconR; Observatorio de Contratación Pública, ObCP; Observatorio de Contratación Pública Local del Consejo de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local; Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León; Dirección General de Innovación y Competitividad, a través del CDTI y Dirección General de Industria y de la Pyme, ambas DG del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. El resultado es una norma con seis títulos que aborda todos los aspectos para lograr una contratación socialmente eficiente: medidas de fomento de la transparencia en la contratación pública del ayuntamiento de Valladolid y de las entidades de su sector público; medidas para facilitar la participación de las pymes en la contratación municipal; cláusulas sociales y criterios de compra pública ética; incorporación de aspectos medioambientales; compra pública de innovación e incentivación de la innovación empresarial a través de la contratación; y calidad y sostenibilidad económica de los contratos municipales. Puede accederse a esta Guía haciendo clic aquí.

Son un total de 14 medidas las contempladas en esa Instrucción para fomentar la participación de las empresas pequeñas y medianas, incluidas las cooperativas y autónomos. Abarcan actuaciones en todas las fases del procedimiento de contratación, además de unas previas a los expedientes de contratación, que incluyen la aprobación y difusión del Plan anual de contratación y la formación básica a las pymes locales en contratación pública. La fase de preparación de los contratos es la esencial para adaptar el tamaño de los contratos y con ello los requisitos de capacidad y solvencia a los de las empresas pequeñas y medianas. En la fase de adjudicación, la preferencia en la invitación para contratos menores y negociado sin publicidad a pymes; la ampliación en todos los contratos del plazo para presentar ofertas al menos cinco días sobre el mínimo legal; o la utilización de criterios de adjudicación sencillos y principalmente de valoración matemática. En la ejecución, se puede destacar la generalización de la garantía definitiva mediante retención en el precio y la garantía de pronto pago. De todas las medidas, quizá la más efectiva y difícil de aplicar, sea la división de los contratos en lotes y la limitación a la participación o adjudicación de más de un tercio de lotes a la misma empresa o empresas vinculadas. Se ha mantenido el criterio de la Junta Consultiva estatal del carácter limitativo de los supuestos en los que se puede admitir la no división de un contrato en lotes, interpretados además de manera restrictiva a la luz de los criterios de la Directiva 2014/24 (IJCCPE 48/2018 y 7/2019) y no el criterio desconcertantemente cambiante del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (RTACRC 981/2018).

La clave de la eficacia del sistema está en no limitarse a dictar unas normas internas, pues, por muy oportunas que puedan ser, no resultan eficaces si no se materializan en cada contrato. Por ello se han integrado esas medidas en unos pliegos modelo para los contratos de obras, servicios y suministros, de utilización general para todos los contratos típicos del Ayuntamiento y de sus entidades instrumentales, y para todos los procedimientos de contratación ordinarios y el negociado y base para los menos habituales, como los acuerdo marco y sistemas dinámicos.

Ello ha permitido superar el porcentaje de contratos adjudicados a pymes en el año 2018, llegando al 81% de los contratos en procedimientos con concurrencia abierta y a prácticamente el 100% en los contratos menores. De esos contratos, el 49% fueron adjudicados a pymes domiciliadas en el término municipal de Valladolid y 9% en su entorno provincial. Ese porcentaje en número de contratos se ha traducido en una participación del 51% en el importe económico de los contratos, con lo que se ha mantenido un equilibrio ajustado con el valor económico de los contratos que se adjudicaron a grades empresas, que recibieron el 49% de las inversiones municipales. Todo ello con una litigiosidad muy escasa, de apenas el 0,49% y con un éxito de recursos ganados por el Ayuntamiento superior al 90%, que reflejan la virtualidad de las medidas de transparencia para generar confianza en los autónomos y pequeños empresarios en la objetividad de las adjudicaciones.

El modelo es por tanto un ejemplo de éxito, siempre mejorable, perfectamente aplicable por cualquier otro poder adjudicador. Esto nos ha llevado a elaborar, junto con la Subdirección General de Apoyo a la PYME del Ministerio de Industria, dos sencillas GUÍAS en forma de tríptico que extractan las medidas del Ayuntamiento de Valladolid para incentivar, por un lado, a las entidades del sector público a adoptar medidas para facilitar la participación de las pymes en sus contratos, y la otra, con unas notas básicas para animar a las pequeñas empresas y autónomos a concurrir a las licitaciones públicas. Ambas guías están accesibles aquí.

El éxito de este proyecto para fomentar la contratación con pymes ha sido objeto de reconocimiento por la Comisión Europea, en los Premios Europeos a la Promoción Empresarial, creados por la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y PYME (DG Growth) de la Comisión Europea, hace trece años. Su objetivo es identificar y reconocer públicamente las actuaciones y medidas de éxito en el fomento del emprendimiento y la creación de nuevas empresas en Europa, para aumentar la concienciación respecto al papel que desempeñan las empresas y estimular e inspirar a nuevos emprendedores. A estos premios pueden concurrir las asociaciones público-privadas y organizaciones empresariales y también las administraciones de los Estados miembros de la Unión Europea. A la edición de 2019 han concurrido 260 iniciativas nacionales de 29 países. El proyecto del Ayuntamiento de Valladolid, tras haber superado la fase nacional, ha sido seleccionado por el Jurado europeo para la fase final de los premios, en la categoría MEJORA DEL ENTRONO EMPRESARIAL. El fallo de los premios será el 26 de noviembre en Helsinki. El listado de los seleccionados a los premios puede verse aquí.

Es la primera vez que estos premios galardonan un proyecto de contratación pública. Se destaca con este premio el potencial de la contratación pública para el crecimiento e innovación de las pequeñas y medianas empresas, pues una mayor adjudicación de contratos acorde con el papel que las pymes tienen en el UE, supondría un apoyo económico a las empresas pequeñas y medianas muchísimo mayor que todas las ayudas de la Comisión y de todos los Estados de la Unión a las pymes, estimulando además su innovación y crecimiento.

El proyecto del Ayuntamiento de Valladolid es perfectamente replicable por todos los órganos de contratación de la UE, pues está basado en las Directivas de contratación de 2014, uno de cuyos objetivos básicos es precisamente, como se ha comenzado señalando, fomentar una mayor contratación pública con pymes. Y ha demostrado que es perfectamente posible. Tanto la instrucción como los pliegos modelos están accesibles en formato abierto en la web municipal y, anonimizado, en la del Observatorio de Contratación Pública Local de COSITAL.