Es sobradamente conocido el papel fundamental que el legislador estatal ha atribuido a la contratación pública, como vía para conseguir una efectiva absorción de los fondos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación. Y es que parece evidente que el sector público va a necesitar la colaboración y conocimientos del sector privado, a fin de alcanzar la plena ejecución de los ingentes caudales que han de recibirse.
A este respecto, de entre las singularidades contenidas en el Real Decreto-ley 36/2020, aparece un precepto específicamente dedicado a las concesiones de obras y de servicios financiadas con cargo a fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia 1. Se trata del artículo 56 de dicho Real Decreto-ley, de naturaleza básica, que introduce algunas especialidades para los contratos de concesión a concluir en los distintos niveles administrativos de nuestro país 2.
Dicho precepto pretende incentivar el recurso a los contratos de concesión para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, mediante la fijación de condiciones más favorables respecto de las que rigen con carácter general para este tipo de contratos. Pero, ¿En qué consisten dichas especialidades? ¿Cuál es su efecto? ¿Suponen las mismas una novedad radical?
Para dar respuesta a las anteriores cuestiones, en primer lugar, ha de tenerse en cuenta que las modificaciones introducidas impactan sobre la duración de los contratos de concesión, orientándose a su prolongación, a fin de incentivar la participación de un mayor número de operadores, que tendrían mayores periodos para recuperar sus inversiones. En particular, para lograr tal objetivo se incide sobre una de las variables fundamentales empleadas para calcular el periodo de recuperación de las inversiones, a través del método de descuento de los flujos de caja esperados 3. Se trata del tipo de interés que se aplica para descontar dichos flujos de caja, que integran la diferencia entre los cobros y pagos que el concesionario espera para cada año de explotación 4.
Esta tasa de descuento, en la legislación ordinaria, se determina a través de la suma de dos conceptos: a) el rendimiento medio en el mercado secundario de los instrumentos de deuda soberana española a diez años en los últimos seis meses y b) un diferencial de 200 puntos básicos (2%). Por su parte, el Real Decreto-ley 36/2020, como especialidad, modifica ambos conceptos, estableciendo que la tasa de descuento se obtendrá por la adición de: a) el rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda soberana española a treinta años 5 y b) un diferencial de hasta 300 puntos básicos (3%) 6.
A su vez, el instrumento de deuda a considerar y el diferencial lineal señalados pueden modificarse, tanto para la generalidad de las concesiones como para aquellas vinculadas al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, por orden del Ministro de Hacienda, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado 7. Esta previsión dota de un mayor grado de flexibilidad a las previsiones legales, favoreciendo la adaptación de las tasas de descuento ante cambios que pudieran producirse en las condiciones de riesgo y rentabilidad observadas en los contratos públicos.
En cualquier caso, y sin perjuicio esta posibilidad de variación a través de Orden Ministerial, de los matices incluidos para aquellas concesiones financiadas con los fondos europeos de recuperación resulta, sin ninguna duda, una subida del tipo de descuento a aplicar. En primer lugar, de forma directa, a través de la ampliación del diferencial lineal aplicado, que se incrementa hasta en 100 puntos básicos adicionales (1%). Pero, en segundo término, se produce también un ascenso por vía indirecta, al alterarse los activos tomados como referencia, valorándose la rentabilidad en el mercado de la deuda pública a treinta años, en vez de la emitida a diez años. Y ello porque, en condiciones generales, el sometimiento a un mayor plazo de vencimiento de los títulos se acompañará de una mayor rentabilidad, al existir una mayor incertidumbre y riesgo acerca del efectivo reintegro.
A modo de ejemplo, para observar la variación en la tasa de descuento, puede considerarse la que rige en el momento actual para cualquier contrato de concesión, que rondaría el 2,1%, resultante de sumar el rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda española a diez años (0,1%) y el diferencial lineal de 200 puntos básicos (2%). Por su parte, para el caso de concesiones financiadas con cargo a fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el tipo de descuento rondaría el 4%, al añadirse 300 puntos básicos (3%) al rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda española a treinta años (1%).
Se aprecia cómo, en un contexto de condiciones de financiación extraordinariamente favorables, el tipo de descuento varía en prácticamente un 2%. Cifra, esta, que, por otra parte, es susceptible de incrementarse considerablemente en el futuro, cuando se retiren las potentes medidas monetarias de estímulo que actualmente mantiene el Banco Central Europeo.
En todo caso, que el tipo de descuento sea sensiblemente superior tiene un efecto directo sobre los flujos de caja esperados que han descontarse. Y este no es otro que reducir dichos flujos de caja actualizados, pues la tasa de descuento se ubica en el denominador de la fórmula empleada para la actualización 8. Además, esta reducción de los flujos de caja se incrementa exponencialmente con el paso del tiempo, habida cuenta de que la tasa de descuento a aplicar a cada flujo de caja ha de elevarse a un determinado exponente, concretado en el periodo temporal de imputación del flujo de caja.
En consecuencia, a tipos de descuento más altos, las rentas de los primeros periodos de explotación, más próximas en el tiempo, tienen un mayor peso, minorándose, por el contrario, aquellas otras que se van a percibir en el futuro. Ello tiene un impacto directo en términos de la duración de las concesiones que se pudieran concluir, que se vería ampliada, aunque el concreto incremento va a depender de la efectiva distribución de los flujos de caja -positivos y negativos- a lo largo del tiempo.
Para apreciar el efecto en la duración de las concesiones debe tenerse en cuenta el normal funcionamiento de estos contratos, en los que los pagos vinculados a inversiones acostumbran a tener lugar en los periodos iniciales, generándose flujos de caja negativos 9. Flujos de caja negativos, estos, que se compensan en periodos temporales posteriores con las partidas positivas derivadas de la explotación. De este modo, para la mayor parte de las concesiones, la utilización de un tipo de descuento mayor va a redundar en un notable incremento de la duración de las concesiones, pues los flujos de caja negativos, ubicados en periodos temporales próximos, van a verse sobreponderados, mientras que aquellos flujos de caja positivos a percibir en el futuro, que permiten recuperar la inversión y obtener rentabilidad, cuentan con un peso relativo inferior. Así, a mayores tasas de descuento, será necesario un mayor número de ejercicios de explotación para recuperar las inversiones y costes iniciales.
Como muestra que permita una correcta comprensión del fenómeno señalado, puede ser útil el recurso a un sencillo ejemplo (Ej.1), en el que se aprecie el impacto de las tasas de descuento sobre la duración de una concesión. Así, desde un punto de vista hipotético, se licita una concesión, para cuya correcta explotación es necesario invertir 1.000 euros en el momento inicial (t=0), mientras que en los restantes ejercicios (t=1,2,3…) se espera recibir un diferencial de caja positivo de 100 euros. A su vez, para simplificar el escenario, se asume que el valor residual de las inversiones en el momento final es de 0 euros.
Con esta información y premisas, por supuesto artificiales, para una concesión regida por las reglas generales de la Ley 9/2017, con una tasa de descuento del 2,1%, resultaría un plazo de duración de 12 años. Por el contrario, para la misma concesión, si existiese financiación con cargo al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el tipo de descuento que ronda el 4% llevaría a una duración de la concesión de 14 años. De este modo, el plazo de duración se vería incrementado en 2 años, cantidad para nada desdeñable.
Cuadro de elaboración propia a partir de los datos y asunciones referidas previamente para el Ej.1.
Este ejemplo, meramente hipotético, pero que puede adaptarse al general comportamiento de las concesiones, sirve para comprender los objetivos pretendidos por el legislador quien, a través del artículo 56 del Real Decreto-ley 36/2020, ha pretendido motivar a los operadores privados, a través del ofrecimiento de horizontes temporales más amplios para la recuperación de las inversiones vinculadas a concesiones, así como para obtener la oportuna rentabilidad. Y es que se observa cómo, para una misma inversión y unos mismos flujos de caja conjeturales, se proporciona al empresario un periodo de duración más prolongado para que pueda, efectivamente, desarrollar su negocio.
Sin embargo, téngase en cuenta también que la efectiva extensión de la duración de las concesiones va a depender de la concreta distribución de los flujos de caja a lo largo del tiempo de explotación. En particular, si existiesen flujos de caja negativos en periodos futuros, como los vinculados a actuaciones de reparación o renovación de equipos o infraestructuras, el incremento en la duración de las concesiones podría ser relativamente reducido. Para entender este fenómeno puede adaptarse el ejemplo previamente recogido (Ej.2), reduciendo la inversión inicial a 500 euros (t=0), pero incluyendo en el periodo 6 de explotación (t=6) un flujo de caja negativo de 500 euros por la realización de inversiones. Con estos cambios, la duración de la concesión con la tasa de descuento general del 2,1% sería también de 12 años. Sin embargo, la duración con la tasa de descuento del 4 % descendería a 13 años, 1 menos que en el supuesto inicial.
Cuadro de elaboración propia a partir de los datos y asunciones del Ej.2.
De este modo, puede afirmarse, a modo de conclusión, que la medida contenida en el Real Decreto-ley 36/2020 tiene un efecto tendencial favorable para los concesionarios. No obstante, por lo que se refiere a su específico impacto, el mismo va a depender de los parámetros de cada concreta concesión que se analice.
1 En este sentido, el artículo 2.2 del Real Decreto-ley 36/2020 extiende el ámbito de aplicación de las especialidades contractuales a cualesquiera actuaciones financiables con cargo a distintos programas europeos, como el Instrumento Europeo de Recuperación, el FEDER, el FSE+, el FEADER o el FEMP. Sin embargo, la mayor parte de los preceptos del Capítulo III (Especialidades en materia de contratación) del Título IV, limitan el ámbito de aplicación objetivo a aquellos contratos financiables con fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
2 El carácter básico del artículo 56 del Real Decreto-ley 36/2020 se deduce de lo dispuesto en la Disposición final primera, apartado segundo, de dicha norma. Este carácter básico se ampara en la competencia estatal para establecer la legislación básica sobre concesiones administrativas del artículo 149.1.18ª de la Constitución Española.
3 Así, el artículo 56 del Real Decreto-ley 36/2020 incide sobre el periodo de recuperación de la inversión regulado en el artículo 29.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y completado en el artículo 10 del Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española.
4 Los diferentes componentes de los flujos de caja, tanto vinculados a la explotación como a las inversiones realizadas para llevar a cabo la misma, se estipulan en el artículo 10.2 del Real Decreto 55/2017.
5 En este caso no se establece expresamente el periodo de tiempo a considerar para fijar la rentabilidad media de los títulos en el mercado secundario, por lo que parece que habrá de estarse a la regla general, teniéndose en cuenta el periodo de los seis meses previos.
6 El diferencial será de “hasta” 300 puntos básicos, por lo que parece que se dejará en manos del ente contratante su efectiva fijación entre los 200 y los 300 puntos básicos.
7 Esta previsión, contenida en el artículo 56 del Real Decreto-ley 36/2020, no plantea ninguna novedad radical, pues la misma aparece en idénticos términos en el artículo 10.2 del Real Decreto 55/2017.
8 En este sentido, para la actualización se utiliza la fórmula de descuento actuarial contenida en el artículo 10.1 del Real Decreto 55/2017, que se concreta en el sumatorio de los flujos de caja (FCt), descontados por una tasa de descuento (b) elevada al periodo en el que se produce cada flujo de caja (t). Mediante la aplicación de dicha fórmula se ha de determinar el menor número de periodos posible (n) que permite que el sumatorio de los flujos de caja actualizados sea positivo.
9 De igual modo, en los periodos iniciales los ingresos obtenidos pueden ser inferiores, hasta que se alcancen las condiciones óptimas de explotación de la obra o servicio.
