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ObCP - Opinión
El Mecanismo extraordinario de pago a proveedores

El sector público español es, después del griego, el que más se demora en el pago de sus facturas de la Unión Europea. La media de retraso se sitúa sobre los 170 días, 130 más de los 40 que establece la normativa vigente para 2012. Este retraso supone un coste insostenible para las Administraciones que se ven obligadas a ampliar créditos para afrontar los intereses de demora, más las costas a las que habitualmente se ven condenadas por los tribunales. Era necesario poner en marcha un mecanismo ágil que posibilitara la cancelación de deudas contraídas con anterioridad al 1 de enero de 2012 permitiendo suministrar liquidez a las empresas. El Mecanismo extraordinario de pago a proveedores ha supuesto, en parte, una solución al problema pero no la solución definitiva.

12/08/2012

El 15 de junio de 2012, el Consejo de Ministros autorizó a las 14 comunidades autónomas que se habían acogido al Mecanismo extraordinario de pago a proveedores (todas, excepto País Vasco, Galicia y Navarra) a tomar préstamos a largo plazo por un importe agregado de 17.718,5 millones de euros, para el pago de las obligaciones con sus proveedores incluidas en el ámbito de aplicación de los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos del 6 y 22 de marzo de 2012, respectivamente.

Entre el 26 y el 29 de junio, se abonaron 3.794.537 facturas pendientes, por un importe de 17.718,553.729, 10€ a un total de 29.108 proveedores de comunidades autónomas.

 

A través de este Mecanismo extraordinario de financiación para el pago a los proveedores de las comunidades autónomas, la deuda comercial de estas administraciones se convierte en una operación de endeudamiento a largo plazo en realidad, varias operaciones con diferentes bancos en las condiciones financieras fijadas por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y cuya garantía se encuentra finalmente respaldada por las retenciones que procedan, en su caso, con cargo a las órdenes de pago que se emitan para satisfacer la participación de las comunidades autónomas en los tributos del Estado (Retorno asegurado). En el momento en que las comunidades autónomas dispongan de información de los pagos que los bancos han realizado, procederán a contabilizar, en formalización, la extinción de las deudas pagadas.

Se pondrá fin así una fase del Mecanismo que se había iniciado el 6 de marzo, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera y en la reunión de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, del 22 de marzo de 2012, que adoptó un acuerdo para la puesta en marcha del Mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las comunidades autónomas, en unos términos muy similares a los que se dibujan en el Real Decreto Ley 4/2012, para las entidades locales.

La tramitación de 3.794.537 facturas pendientes, en este corto periodo de tiempo que va desde marzo hasta junio, no ha sido tarea fácil.

Aflorar toda la deuda implicaba la delicada tarea que consistía, primeramente en depurar todas las órdenes de pago expedidas al Tesoro siguiendo los criterios selectivos del Acuerdo 6/2012, que no considera cualquier factura anterior al 1 de enero de 2012 susceptible de acogerse al Mecanismo extraordinario de pago. Por otro lado, hubo que incorporar a esta relación las obligaciones que aparecían recogidas en la cuenta 409, «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», que lógicamente no podían haber sido expedidas a la Tesorería, siempre que reunieran los requisitos exigidos y sin que esto supusiera responsabilidad del interventor en los términos previstos en el artículo 188 del Real Decreto Legislativo 2/2004, es decir, la responsabilidad por reconocer o pagar gastos sin crédito sin previo reparo escrito de su improcedencia. El total de estas facturas se tuvo que cuantificar y remitir antes del 15 de marzo al Ministerio de Hacienda, en la relación total detallada certificada de todas las obligaciones pendientes de pago.

Una vez remitida la relación certificada, las Intervenciones debían garantizar la consulta de los acreedores de dicha relación, que permitiera, en el supuesto de no encontrar sus facturas incluidas, dirigirse a ellas solicitando certificaciones individuales, siempre que las facturas cumplieran con los requisitos exigidos. De este modo la relación inicialmente certificada se fue engrosando con nuevas facturas procedentes de las certificaciones individuales que por distintas razones no habían sido incluidas.

Sin embargo, para que las facturas incluidas en la relación certificada fueran efectivamente abonadas a través del Mecanismo, era necesario que los acreedores manifestaran aceptación expresa a las condiciones impuestas: renuncia a intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios, así como anuencia a la terminación del proceso judicial si lo hubiere. Algunas no fueron aceptadas, principalmente en grandes empresas, y por lo tanto no fueron abonadas por los bancos por lo que las obligaciones permanecen pendientes de pago en las distintas Tesorerías.

Esta compleja labor que había de realizarse en un tiempo relativamente breve y al dictado de notas informativas urgentes enviadas por el Ministerio, que muchas veces llegaban a su destino poco antes de finalizar los plazos para la actuación concreta, referentes a las posibles interpretaciones, plazos recomendados, instrucciones sobre la aplicación de captura de datos, ..etc., ha sido posible gracias al esfuerzo de las Intervenciones Generales de las comunidades autónomas.

Las normas que regulan el Mecanismo, elaboradas por el Estado, atribuyen a éstas el papel de protagonista de la escena, pese a que la gestión de la tesorería del Tesoro Público es una función señalada de las direcciones del Tesoro, como órgano encargado de la gestión, manejo y custodia de todos los fondos y valores de las administraciones.

El esfuerzo se ha visto compensado con la satisfacción de saber que muchas empresas que estaban al borde del abismo verán alimentada su liquidez, pero no acaba aquí toda la deuda comercial que las autonomías tenían contraída con sus proveedores, ya que el total de facturas enviadas al mecanismo representan un subconjunto dentro del conjunto de la deuda comercial por la razones que se explican a continuación.

En cuanto a los deudores que se han podido beneficiar del Mecanismo, las normas de funcionamiento, establecidas en al Acuerdo 6/2012, excluían de su ámbito de aplicación a aquellos entes de las comunidades autónomas que, aún siendo deudores de facturas que reunían los requisitos establecidos, no se encontraban incluidos en el subsector Comunidades Autónomas del sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la aplicación de las normas y criterios exigidos por el Sistema de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad, SEC 95.

Respecto a los acreedores, las líneas fijadas por el Acuerdo 6/2012 diseñaban un mecanismo extraordinario de pago con una filosofía clara: acelerar el pago de “deudas comerciales” con el objeto de paliar la situación desesperada de “empresas” proveedoras.

Este escenario dejaba fuera del Mecanismo extraordinario de pago las obligaciones contraídas por las Comunidades Autónomas con otras Comunidades, con la Administración General del Estado o cualquiera de sus organismos y entidades dependientes, la Administración de las Entidades Locales o cualquiera de sus organismos y entidades dependientes, y con la Seguridad Social. En términos generales con entes del Sector Público. Pensemos en el caso de Correos SA o la Fábrica de Moneda y Timbre.

A estas exclusiones por razón del sujeto (deudor o acreedor) se unen aquellas facturas que, por razón del objeto o del régimen jurídico aplicable a la prestación realizada, no podían ser incluidas en la relación certificada de facturas enviadas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Los arrendamientos patrimoniales, los contratos de concesión de obras públicas, los contratos de colaboración público privada, las encomiendas de gestión, no están expresamente incluidos dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo 6/2012, como tampoco lo están las obras, servicios y suministros contratados bajo el régimen de la Ley 31/2007, de “sectores excluidos”. Si alguna comunidad autónoma incluyó tales obligaciones en el Mecanismo sería huyendo de una interpretación literal del Acuerdo 6/2012, en aras de evitar un perjuicio a sus entidades dependientes que pasan por situaciones financieras muy delicadas.

Como vemos persiste un monto importante de deuda comercial que no ha sido saldada por el Mecanismo y que deberá ser atendida por la vía ordinaria, de acuerdo con los planes de disposición de fondos aprobados de las distintas Tesorerías. Es importante señalar que la no inclusión en este procedimiento extraordinario de pago no altera de ninguna manera la gestión de pago que los órganos competentes deban llevar a cabo. El Mecanismo extraordinario de pago a proveedores establecido en el Acuerdo 6/2012, es solamente un instrumento de pago y por tanto, el derecho al cobro de la factura no decae por el hecho de no haber podido ser incluida en él. ¿Podrán las Tesorerías afrontar dichos pagos? ¿Puede agravarse la situación? La respuesta no es unánime para todas las comunidades autónomas. El volumen de gasto que supone la ejecución de contratos, así como el endeudamiento y la falta de liquidez de las haciendas públicas, hace que el aplazamiento del pago se convierta en una incitación para la Administración, por lo que la legislación contractual vigente, como ocurría en normativa anterior, desde el principio, trata de evitarla mediante la prohibición de pago aplazado introducida en el artículo 87.7 del actual Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), que presenta el siguiente tenor literal:

Se prohíbe el pago aplazado del precio en los contratos de las Administraciones Públicas, excepto en los supuestos en que el sistema de pago se establezca mediante la modalidad de arrendamiento financiero o de arrendamiento con opción de compra, así como en los casos en que ésta u otra Ley lo autorice expresamente.

 

Lo que el legislador pretende evitar es la previsión a priori, en la fase de licitación, de la posibilidad del aplazamiento del pago del contrato pues ello podría permitir la adjudicación del contrato sin la necesidad de existencia de crédito adecuado y suficiente, vulnerando la normativa contractual y presupuestaria, salvo en los casos de tramitación anticipada del gasto. Justifica tal prohibición la exigencia de contener el gasto público y el nivel de endeudamiento y asegurar el mantenimiento del equilibrio financiero.

Distinto es que se produzcan demoras del pago de la obligación, incurriendo en incumplimiento de las obligaciones contraídas por la Administración en el contrato, que dará lugar a intereses de demora y otras penalidades, de acuerdo con las disposiciones que establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que se contienen en la Ley 15/2010 y en el propio TRLCSP.

En determinados supuestos, las facturas de algunos contratos, aun siendo debidamente tramitadas y fiscalizadas, una vez expedidas a la Tesorería, permanecen en situación “documento expedido pendiente de pago” por falta de liquidez.

Ante la reclamación del contratista, la Tesorería puede plantear realizar pagos fraccionados adaptados a un calendario asumible por parte del tesoro público. Esto es técnicamente posible si en la confección del documento contable se contemplan varias posiciones presupuestarias que permitan el pago independiente de cada una de ellas. Presenta ciertas dificultades en las retenciones del IRPF pero se plantea porque se entiende como un mal menor justificado por la obligación de cumplimiento, aunque sea parcial, del artículo 216 del TRLCSP.

Esta posibilidad de prever en las propuestas de pago correspondientes a una factura, diferentes posiciones presupuestarias que permitan al Tesoro la satisfacción de la obligación de manera fraccionada y escalonada, ¿resulta contraria al artículo 87.7 del TRLCSP?

En principio, en relación al pago parcial de una obligación, no existe ningún inconveniente, dado que los pagos se han de llevar a cabo conforme a las disponibilidades de la Tesorería de acuerdo con las reglas previstas en los preceptivos planes de disposición de fondos aprobados.

Ello permite el ingreso en la cuenta del acreedor de parte de la deuda y la correspondiente disminución de monto de intereses que la Administración deberá satisfacer, en concepto de demora del pago.

No obstante, en el ámbito de la contratación administrativa, la cuestión a plantearse es si los órganos de contratación ―que son generalmente los competentes para dictar los actos administrativos de reconocimiento de la obligación y propuesta de pago― pueden, en dicho acto, establecer que el pago de la factura se tramitará mediante varios documentos contables OP/OK , o un solo documento contable, con varias posiciones presupuestarias que permita a la Tesorería llevar a cabo el pago conforme a sus disponibilidades.

¿Es necesario que exista una norma con rango de ley que lo autorice expresamente por entender que se está permitiendo el pago aplazado del precio? A nuestro entender no. No se trata de permitir que se pacte el pago aplazado con la correspondiente renuncia a los intereses de demora durante el aplazamiento, hecho que requeriría de habilitación legal, según el dictado del artículo 87.7 del TRLCSP. Se trata de permitir fraccionamiento de las órdenes de pago, sin perjuicio de la obligación de abonar los intereses devengados por el retraso del pago y la indemnización por los costes de cobro en los términos establecidos en la Ley 15/2010, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

No obstante, en virtud del principio de vinculación positiva que ha de regir la actuación administrativa, dicha posibilidad debería estar contemplada en las disposiciones reglamentarias que regulan el procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración de las comunidades autónomas.

Colaborador

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Licenciada en Derecho y Diplomada en Educación General Básica. Funcionaria del Cuerpo Superior de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears