La cantidad de mundos que con los ojos cierras, que con los ojos abres (Miguel Hernández)

Se dice de los hombres [y mujeres] de estudio (GONZÁLEZ PALOMINO, 1.964), que cuando sienten un problema como necesitado de solución urgente, son las personas de acción más decididas que cabe imaginar.

Frente a un problema necesitado de solución urgente, caben entonces dos actitudes: una, buscar la solución perfecta y cruzarse de brazos hasta que se da con ella. Y otra, buscar una solución posible, para ponerla por obra con los medios que se tengan más a mano, sin dilaciones.

La proliferación de convenios entre Administraciones Públicas, encuentra su causa o fundamento socio-político en una necesidad de coordinar actuaciones de la pluralidad de actores públicos, propia de un Estado compuesto, cuyas competencias concurren frecuentemente en un mismo territorio y sobre unos mismos ciudadanos.

Se genera así, necesidad de convenir y colaborar, entendemos, cuando las competencias sobre determinada materia resultan compartidas y/o concurrentes, procediendo la coordinación para su realización, no siendo el convenio instrumento idóneo para atribuirlas, pero desempeñando un papel determinante para delimitarlas, evitando la conflictividad.

Se puede definir convenio interadministrativo, en este contexto, como negocio jurídico de Derecho público y carácter intuitu personae «en atención a la persona», que celebran los entes públicos, en pie de igualdad, con el fin de satisfacer necesidades derivadas de la colaboración administrativa (MARTÍN HUERTA, 2.000).

En su vigente definición legal, el artículo 47.2.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) mantiene dicha esencia, estableciendo su concepto:

Son convenios interadministrativos los firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o bien entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de distintas Administraciones y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración, organismo o entidad de derecho público, vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas.

Así, si bien la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 (CE) no reconoce, expresamente, capacidad a las Administraciones Públicas para celebrar convenios, encontramos el fundamento constitucional para la celebración de los convenios interadministrativos en el deber de colaboración entre aquellas, acudiendo a la capacidad general de los sujetos públicos, en cuanto dotados de personalidad jurídica, para establecer relaciones jurídicas.

Fundamentándose en dicho principio de colaboración, la CE sí presupone la existencia de actividad convencional, y somete a ciertos límites (y controles previos) los convenios que puedan celebrar, por ejemplo, las Comunidades Autónomas entre sí (artículo 145).

La Constitución hace, por su parte, distribución de competencias entre las que se cuentan algunas compartidas y otras concurrentes, surgiendo un principio de colaboración, directamente relacionado con los principios de eficiencia y eficacia.

En efecto, el artículo 103.1 de la CE impone a todas las Administraciones el deber de una actuación eficaz y coordinada. En fin, el principio de unidad que proclama su artículo 2º exige, asimismo, una actuación coherente de todas las Administraciones Públicas.

Sentado su fundamento socio-político, la fórmula por la cual el convenio puede incidir en la distribución competencial entre los actores públicos, es interpretando la misma y designando las concretas funciones que corresponden a las partes sobre una materia concreta en que compartan o concurran competencias.

Mediante convenio, en consecuencia, no se puede incidir en el marco constitucional de distribución competencial, que constituye, como sabemos, objeto indisponible por las partes (los pre-citados actores públicos), de ahí que la interpretación dada por las citadas partes al convenio no tiene más efecto que el puramente político, que en cualquier momento pueden sustentar una interpretación distinta a la formulada convencionalmente.

Definido el convenio interadministrativo, y como caso de laboratorio en apariencia no previsto por la nueva regulación de Régimen Jurídico del Sector Público, puede citarse el de los Órganos Constitucionales como sujetos parte en este tipo de convenios, dada la circunstancia de que el Congreso de los Diputados, el Senado, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas no son organizaciones consideradas Administración Pública en sentido estricto.

Como fundamento general, para encajar en la tipología númerus clausus establecida por la nueva regulación de Régimen Jurídico del Sector Público, un convenio entre uno de estos Órganos Constitucionales con la Administración Pública (ya que no podrían enclavarse a priori, vista definición, como convenios interadministrativos), puede esgrimirse la existencia del deber genérico de colaboración entre todos los Poderes del Estado.

Por otra parte, cabría añadirse, estos Órganos (no administrativos, en sentido estricto, repetimos), junto al ejercicio de las funciones que constitucionalmente tienen atribuidas (legislativas o judiciales) necesitan desarrollar una serie de actividades auxiliares o mediales que realizan a través de aparatos burocráticos propios: actividades por ejemplo, de contratación pública, suscripción de convenios administrativos o de gestión presupuestaria y contable.

En tal sentido, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (artículo 58) ha extendido el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa a los actos y disposiciones del CGPJ y de los órganos de gobierno del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, en materia de personal y actos de administración, lo que justifica que los convenios que firmen estas organizaciones, en ámbito de esta actividad instrumental, se asemejen a los que pueda firmar el resto de entes públicos entre sí encajando, entonces, en el concepto de convenio interadministrativo que regula la LRJSP.

Respecto de la necesaria concurrencia competencial que, por su parte y en virtud de las exigencias citadas del principio de colaboración, condiciona toda relación convencional de tipo interadministrativo, para este supuesto si bien hay que admitir que, en efecto, no existe por lo general, entre Administraciones Públicas y estos Órganos Constitucionales, concurrencia competencial alguna sobre ámbitos materiales (en sentido estricto), lo que justifica posibles convenios es, normalmente, una colaboración operativa respecto de las citadas cuestiones de tipo instrumental que afectan a estas organizaciones.

Algo más controvertido, será el tema de la necesaria personalidad jurídica para ser parte en toda relación convencional, dada la circunstancia de que ni la CE ni la ley reconocen (expresamente) a estos Órganos Constitucionales personalidad jurídica propia.

Posiciones doctrinales sostienen, al efecto, que la Administración, como los Órganos Constitucionales, son parte del Estado (son Órganos del Estado), lo que comportaría una participación de su personalidad en el ámbito de estas actividades instrumentales.

Cabría preguntarse llegados a este punto, y para finalizar, sobre la necesidad de dotar de personalidad jurídica propia, expresa en la ley, a estos Órganos.

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CONSULTAS BIBLIOGRÁFICAS

• FERNÁNDEZ AJENJO, J.A. y JIMÉNEZ VACAS, J.J. (2016). La fiscalización de los convenios de colaboración por los OCEX y por el Tribunal de Cuentas, como antecedente de la reforma de la LRJSP de 2015. Revista Auditoría Pública nº 68, pp. 49 – 56 http://asocex.es/wp-content/uploads/2016/12/Revista-Auditor%C3%ADa-P%C3%BAblica-n%C2%BA-68-pag-49-56.pdf
• GONZÁLEZ PALOMINO, J. (1964). Estudios jurídicos de arte menor. Vol.I. Ed. Universidad de Navarra.
• JIMÉNEZ VACAS, J.J., MORILLAS PADRÓN, L. y GALLARDO ROMERA, E. (2017). La figura del convenio administrativo en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y su tipología. Revista Auditoría Pública nº 70, pp. 119 – 126 http://asocex.es/wp-content/uploads/2017/11/Revista-Auditoria-Publica-n%C2%BA-70-pag-119-a-126.pdf
• MARTÍN HUERTA, P. (2000). Los convenios interadministrativos. INAP.