No es necesario explicar de nuevo la importancia de la profesionalización de las personas que intervienen en los procesos de contratación pública. Se trata de una afirmación no solo generalmente aceptada, sino difundida desde múltiples organismos nacionales, comunitarios e internacionales. Tal es así que, con cierta frecuencia, se publican recomendaciones, herramientas, guías o recopilaciones de buenas prácticas para promover la mejor capacitación de las personas que intervienen en este complejo ámbito el cual, como cualquier actuación de las Administraciones Públicas, debe orientarse a satisfacer el interés general.

 

Podríamos decir, además, que la necesidad de profesionalización de la contratación pública está “basada en hechos reales”, es decir, fundamentada en datos objetivos, como el que se recogió hace ya varios años en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD/2015/202) que acompaña a la Estrategia para el Mercado Único. Allí se estiman los beneficios económicos potenciales de solventar los problemas debidos a la profesionalización en una cantidad nada desdeñable: más de 80 000 millones de euros.

 

Desde mi punto de vista, el problema puede radicar en convertir esta necesidad imperiosa, que tuve ocasión de analizar con profundidad en el Observatorio de la Contratación Pública de 2020 (1), en un mero “lugar común”, es decir, una idea o expresión demasiado repetida, hasta el punto de perder su importancia o valor intrínseco. Es decir, corremos el riesgo de convertirlo en un mero propósito de año nuevo, de esos que se formulan llenos de optimismo pero que si no se planifican pasan los meses y siguen en la lista de deseos.

 

Un nuevo acicate: "Professionalising the public procurement workforce. A review of current initiatives and challenges"

 

Contra la inacción en relación a la profesionalización puede servirnos de acicate el Informe de la OCDE “Professionalising the public procurement workforce. A review of current initiatives and challenges” (Public Governance Policy Papers - N°26 (2)), recientemente publicado. Se trata de un documento realizado sobre los datos obtenidos a través de la Encuesta de la OCDE de 2020 sobre profesionalización y la Encuesta de la OCDE de 2018 sobre la aplicación de la Recomendación de la OCDE de 2015 sobre contratación pública.

 

Este documento describe la situación actual de las medidas adoptadas por los países para promover la profesionalización del personal de contratación pública y propone ejemplos de buenas prácticas llevadas en diversos Estados de la OCDE. Conforme a ello, se centra en seis elementos considerados esenciales para la profesionalización del personal de contratación pública: 

 

1. Evaluación del estado actual de la profesionalización.
2. Desarrollo de una estrategia de profesionalización.
3. Desarrollo de un modelo de competencias y un marco de certificación.
4. Desarrollo de sistemas de capacitación.
5. Establecimiento de mecanismos de incentivos.
6. Promoción de enfoques colaborativos con centros de conocimiento.

 

1. Evaluación del estado actual de la profesionalización

 

La elección de los seis elementos mencionados pone de manifiesto algunas ideas de fondo de la OCDE sobre la profesionalización que conviene destacar y que pueden servir de orientación a las diversas organizaciones dedicadas a la contratación pública.

 

En primer lugar, se pone de manifiesto la imposibilidad de llevar a cabo una estrategia de ningún tipo sin tomar como punto de partida una evaluación real de la situación de partida. En este caso, la OCDE ha optado por un doble análisis, por un lado, del sistema actual de profesionalización y, complementario a este, del nivel de capacidad del personal de contratación pública.

 

2. Desarrollo de una estrategia de profesionalización

 

Una vez determinado el nivel de partida será cuando corresponda desarrollar una estrategia de profesionalización. Según la OCDE esta estrategia se deberá articular en torno a cuatro ejes fundamentales: la evaluación del nivel de profesionalización del personal de contratación pública, la participación de todas las partes interesadas, la redacción del contenido de la estrategia, y el seguimiento y evaluación de la misma.

 

Quiero hacer especial mención, dentro de estos aspectos, a la participación de las partes interesadas. Este elemento será de gran ayuda para lograr un mayor compromiso de los diversos actores, ya que si han participado en el proceso de reforma y elaboración de la estrategia se logrará un mayor nivel de apoyo político y social a los resultados de la misma. Si por el contrario se pretende imponer desde fuera una estrategia determinada, los diversos actores la verán como algo externo, un deber más y, de esa manera será más complejo lograr resultados eficaces de su implantación.

 

Así, por ejemplo, desde la OCDE se propone una lista de entidades que deberían formar parte de este proceso de elaboración e implantación de la estrategia, sujeto al contexto de cada país. Estas son:

 

• Entidades públicas (por ejemplo, ministerios o autoridades de contratación pública) encargadas de la política o el sistema general de contratación pública
• Entidades públicas encargadas del sistema de función pública
• Entidades públicas encargadas de impartir formación a los funcionarios de contratación pública
• Entidades públicas relacionadas con cuestiones temáticas de contratación pública (ministerios relacionados con el medio ambiente, el desarrollo de las PYME, los asuntos sociales laborales, la innovación y la digitalización, la política de desarrollo sostenible, la autoridad anticorrupción, la autoridad de competencia, las autoridades de auditoría, etc.)
• Autoridades contratantes (proporcionan sus comentarios sobre el sistema de profesionalización actual y/o participan en el ejercicio de evaluación de la capacidad individual)
• Sector privado (operador económico / proveedor de formación, etc.)
• Sociedad civil y centros de conocimiento

 

Véase como se propone un amplio panorama de actores que combina entes públicos y sujetos privados. Entre los primeros, además de los entes contratantes, destacan los competentes en el acceso y la formación de los empleados públicos y aquellos con competencias vinculadas con la contratación pública estratégica (medio ambiente, PYMEs, social, laboral, innovación, etc.). Pero conviene resaltar también la participación del sector privado e incluso de la sociedad civil. Este es un elemento que en ocasiones se minusvalora o al que no se presta atención, pero resulta esencial contar con operadores económicos bien formados, ya que de otra manera seguirá siendo muy complicado conseguir resultados eficientes en la contratación pública.

 

Otro elemento importante del contenido de la estrategia es la previsión de los recursos económicos requeridos para la elaboración e implantación de este tipo de medidas. Y esto porque en ocasiones parece que se pretende llevar a cabo actuaciones y conseguir resultados a coste cero, lo cual es incompatible con el establecimiento de un buen sistema de formación y su combinación con incentivos adecuados a la mayor responsabilidad y complejidad que soportan los funcionarios dedicados a la contratación pública.

 

Finalmente, debe articularse un sistema de seguimiento y evaluación de la estrategia, el cual permitirá conocer si las medidas adoptadas están siendo útiles, en qué medida se obtienen los resultados esperados y cuáles son los aspectos que es preciso mejorar.

 

3. Desarrollo de un modelo de competencias y un marco de certificación

 

La contratación pública requiere la combinación de distintas habilidades, destrezas y competencias. Tradicionalmente se han valorado las técnicas, como el análisis del mercado, la preparación de los documentos de la licitación y el posterior contrato, la delimitación del presupuesto base de licitación, la evaluación de licitaciones o el seguimiento de la ejecución de los contratos. Sin embargo, cada vez es más necesario, además de un conocimiento técnico, una serie de habilidades interpersonales, como las capacidades de comunicación, negociación, empatía, gestión de proyectos o flexibilidad, las cuales siguen siendo minusvaloradas u obviadas en los procedimientos de selección y promoción de personal.

 

Desde este punto de partida, la OCDE propone desarrollar un modelo de competencias bien definidas, donde figuren las habilidades críticas y sus niveles de capacidad necesarios para la dirección estratégica general de una organización. Junto a este modelo, es preciso implementar un marco de certificación, de manera que se pueda comprobar el nivel de habilidades y competencias adquiridas por los funcionarios dedicados a la contratación pública. En este sentido es de gran utilidad ProcurCompEU, donde se seleccionaron 30 competencias agrupadas en torno a dos grandes categorías (específicas de la contratación o genéricas) y cuatro niveles de conocimiento y capacidades dentro de cada una de ellas (básico, intermedio, avanzado o experto). (3)

 

El informe de la OCDE recoge una visión general de las iniciativas adoptadas por los países para desarrollar un modelo de competencias y un marco de certificación para los profesionales dedicados a la contratación pública. Para ello toma como punto de partida una tabla donde figuran todos los países miembros de la OCDE y donde consta si tenían o no modelo de competencias y/o marco de certificación en 2018 y en 2020. España se sitúa en el amplio porcentaje de países que no contaba con nada de ello.

 

4. Desarrollo de sistemas de capacitación

 

En relación a los sistemas de capacitación, la OCDE pretende generar una cultura de aprendizaje que garantice el refuerzo y la actualización periódica de las competencias de los profesionales. De esa manera, los funcionarios dedicados a la contratación pública podrán adaptarse rápidamente a las exigencias cambiantes de este ámbito de actuación.

 

Estos sistemas de capacitación se deberían llevar a cabo en torno a tres líneas de actuación: cursos de formación, formación práctica y asistencia metodológica.

 

En relación a los cursos de formación, se pretende fomentar la oferta de cursos de capacitación y especialización sobre temas avanzados, entre los que la OCDE destaca la contratación estratégica y los criterios de adjudicación de contratos. Se propone fomentar estos cursos no solo para los trabajadores con poca experiencia, sino también entre los funcionarios públicos de alto nivel, con la finalidad de que sean conscientes del papel de la contratación pública como herramienta estratégica para un gasto público eficiente, así como de su contribución a la agenda de los ODS.

 

Si bien la formación es esencial, se considera muy relevante que los conocimientos y competencias adquiridos se refuercen con sistemas de formación práctica como la formación en el puesto de trabajo y la permuta de puestos.

 

Finalmente, el sistema de capacitación se complementa con la asistencia metodológica. Se trata de una herramienta muy útil para ayudar a los funcionarios dedicados a la contratación pública a realizar sus tareas cotidianas de forma eficaz, por lo que complementa los cursos de formación. Para su implementación existen manuales, directrices o plantillas normalizadas en diversos países y también se presta asesoramiento directo en supuestos de mayor complejidad.

 

5. Establecimiento de incentivos

 

Para lograr un buen rendimiento del personal dedicado a la contratación y para atraer a profesionales con talento es necesario que exista un buen sistema de incentivos, que les motive a trabajar y mantenerse en este ámbito de actividad. La OCDE clasifica estos incentivos entre financieros y no financieros.

En los incentivos financieros se encuentra la retribución de los trabajadores, que puede conformarse por el sueldo, primas vinculadas con el rendimiento, ascensos o promociones, o stock options. También pueden articularse otras prestaciones económicas directas, como pensiones, seguros, subsidios de alojamiento, de ropa o de viajes, o asignación por cuidado de hijos.

Los incentivos no financieros pueden estar constituidos por formación, certificaciones, reconocimientos y premios, un feedback constructivo, entornos de trabajo, horarios de trabajo flexible o vacaciones y permisos.

Como se ve, son muchas y diversas las vías para fomentar tanto la mejor capacitación de las personas que se dedican a la contratación, como para incentivar la permanencia en el puesto de trabajo, de manera que no cambien de actividad a una de menor complejidad o con menos responsabilidad. Es cierto que la implementación de estas medidas requiere análisis detallados, pero se podrían ir aplicando las que requieren menos esfuerzo, de manera que se compruebe una mejora de las circunstancias laborales de los trabajadores.

6. Promoción de enfoques colaborativos con centros de conocimiento

 

Los centros de conocimiento, tales como las universidades, pueden desempeñar un importante papel en la promoción de la profesionalización de las personas que trabajan en el ámbito de la contratación pública. 

La colaboración con centros de conocimiento puede llevarse a cabo en la preparación y desarrollo de los cursos de formación, la realización de investigación conjunta, la organización de seminarios o la preparación de especialistas.

Esta actividad es la más ampliamente realizada en todos los países de la OCDE. Sin embargo, puede seguir fomentándose y vincularla con la promoción de cursos específicos o de nivel avanzado.

 

Algunas reflexiones finales

 

El Documento de la OCDE sobre la profesionalización vuelve a centrar la atención en la necesidad de contar con los trabajadores mejor formados y con la mayor experiencia posible en contratación pública. En él se recogen múltiples ejemplos de buenas prácticas llevadas a cabo en diversos países de la OCDE, los cuales pueden implementarse en España.

Pese a que contamos con buenos profesionales, persisten algunas tareas pendientes que podrían resolverse mediante un mejor proceso de capacitación. Por un lado, un mejor diseño de los documentos de contratación, realistas y simplificados, que permitan una mejor gestión de los mismos y faciliten la concurrencia competitiva. Por otro lado, una complejidad creciente de los aspectos legales, técnicos y éticos implicados en los contratos públicos, que demandan una especialización cada vez mayor. Junto a ello, la formación a los operadores económicos del mercado, de manera que puedan responder de manera adecuada a las necesidades públicas tanto en el momento de presentar sus ofertas como durante la ejecución del contrato.

Aprovechemos este nuevo impulso de la OCDE de manera que podamos contar con profesionales (tanto en lo público como en el sector privado) mejor formados, capaces, con estabilidad profesional y conscientes de la importancia de trabajar en equipo para lograr mejores resultados.

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1. De Guerrero Manso, Mª del Carmen (2021): “La imperiosa necesidad de profesionalización como clave del éxito en la contratación pública. La utilización de la herramienta ProcurCompEU” en Gimeno Feliu, JM. (Dir.): Observatorio de los Contratos Públicos 2020. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra). Páginas 91-125. 
2. Disponible en https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/e2eda150-en.pdf?expires=1676804462&id=id&accname=guest&checksum=D471376F39796A01F03460D729D6C719
3. Para un estudio más detallado de esta herramienta puede verse en el obcp.es la opinión que publiqué sobre esta herramienta: “ProcurCompEU, una nueva oportunidad para lograr el reto de la profesionalización en la contratación pública de gran utilidad para la gestión de los Fondos Next Generation EU” https://obcp.es/opiniones/procurcompeu-una-nueva-oportunidad-para-lograr-el-reto-de-la-profesionalizacion-en-la