1. La contratación pública como herramienta estratégica

Como es bien conocido, la contratación pública ha dejado de ser un mero trámite de aprovisionamiento de bienes, servicios u obras para convertirse en una herramienta estratégica de primer orden. Ya no se trata solo de gastar el presupuesto conforme a la legalidad e intentando comprar “más”, sino de comprar “mejor”, decisión que implica realizar inversiones racionales, con la mirada puesta en la necesidad a satisfacer y en el impacto social, ambiental, laboral e innovador que se pretende conseguir mediante cada licitación. En este contexto, la Compra Pública de Innovación (CPI) ya no puede calificarse como una posibilidad remota, reservada únicamente a unos pocos gestores especialmente audaces, sino que se está convirtiendo en una realidad tangible que permite al sector público adquirir soluciones adecuadas a sus verdaderas necesidades trabajando con el mercado y los usuarios finales para lograr resultados requeridos.

 
No obstante, como pude constatar al examinar cerca de treinta iniciativas de compra pública de innovación en el ámbito sanitario (1), el potencial transformador de esta herramienta está aún muy lejos de desplegarse plenamente.

2. La realidad española: casos de éxito y medidas para potenciar su implementación

En determinados sectores persiste una cierta mirada escéptica hacia la compra pública de innovación. Aún hay quien la concibe como una suerte de pasatiempo reservado a ciertos gestores públicos dotados de abundante financiación y poco trabajo o de una artimaña empleada por empresas para lograr nuevos recursos con los que continuar el desarrollo de procesos de I+D carentes de utilidad práctica. Sin embargo, esta percepción carece de fundamento objetivo. Gracias a la determinación y valentía de múltiples órganos de contratación y al impulso del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (MICIU) –así como de entidades como el CDTI-, España dispone de un sólido historial de proyectos exitosos que pueden servir de inspiración, referencia y estímulo a otras administraciones públicas.

En este sentido, pueden destacarse diversas iniciativas llevadas a cabo en España, como la creación en abril de 2024 de la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios de innovación en la contratación pública (2). Conforme a lo previsto en el artículo 2 del Real Decreto de su creación, esta Comisión tiene como objeto promover la integración de la innovación en todas las fases de los expedientes de contratación, difundir las mejores prácticas administrativas y evaluar las técnicas y posibilidades que ofrece la normativa vigente para impulsar la innovación, de forma que se promuevan de forma proactiva criterios orientados a la CPI. Asimismo, se le encomienda valorar, cuando procesa, la conveniencia de mejorar el marco jurídico aplicable a esta modalidad contractual. La norma de creación establece que la Comisión se convocará “con la frecuencia necesaria para el cumplimiento de sus fines o cuando lo estime necesario su Presidencia” y, en todo caso, como mínimo una vez al año, garantizando así un mínimo de seguimiento y orientación estratégica continuada.

 
Al mismo tiempo, el artículo 8 del mismo Real Decreto prevé la elaboración de un Plan para la Innovación en la Contratación Pública. En este plan, que aún no se ha publicado, se pretenden determinar “los productos, obras, servicios y suministros en los que la Administración General del Estado, sus organismos y entidades de derecho público y los servicios comunes y las entidades gestoras de la Seguridad Social van a promover una compra pública que tenga en cuenta parámetros en materia innovadora, así como los criterios a tener en cuenta en ese ámbito por los órganos de contratación, en las distintas fases del procedimiento de licitación de los mismos, de conformidad con la normativa de contratación pública.” Se afirma, asimismo, la posibilidad de incorporar los criterios en los pliegos como especificaciones técnicas del contrato, criterios de selección de los participantes y licitadores, criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución. 

Además, el Ministerio ha llevado a cabo otras iniciativas vinculadas al fomento de la innovación en el ámbito fiscal, como la creación, hace ya diez años, del sello PYME Innovadora (3), orientado a poner en valor estas empresas, favorecer su identificación y formular políticas específicas. También creó los Informes Motivados Vinculantes (4), con la finalidad de aportar seguridad jurídica en la aplicación de deducciones y bonificaciones por I+D+i. Ambos instrumentos tienen carácter horizontal y son de aplicación libre y general.

Otro gran acicate de la compra pública de innovación llevado a cabo por el MICIU es la creación de la Línea de Fomento de la Innovación desde la Demanda (la denominada “Línea FID”) (5): un programa para fomentar la CPI entre los organismos y entidades del sector público. La convocatoria de 2025, cofinanciada por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) e integrada en el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2024-2027, está dotada con un presupuesto de 135 389 044 €. 

En todo caso, si se habla de CPI en España es obligatorio mencionar de forma específica al Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (CDTI). Se trata de una Entidad Pública Empresarial (E.P.E), dependiente del MICIU, que promueve la innovación y el desarrollo tecnológico de las empresas españolas. Desde 2018, CDTI impulsa procedimientos de compra pública precomercial (CPP). En su página web (6) puede accederse a la información sobre 29 iniciativas referidas a ámbitos de actuación muy distintos y en diverso grado de desarrollo, de las cuales 8 fueron cofinanciadas con fondos FEDER 2014-2020; 9 con fondos FEDER 2021-2017, 11 con fondos MRR y la última es una iniciativa CDTI. 
Junto a la gran promoción de la CPI llevada a cabo por el MICIU y CDTI, en España contamos también con muchos órganos de contratación que han emprendido este camino. Resulta paradigmático el caso del Servicio Gallego de Salud (SERGAS), el cual ha licitado 36 contratos de CPI en salud en torno a tres grandes proyectos: Código 100 (7), Hospital 2050 (8) e Innova Saúde (9), alguno de ellos con diversos lotes. Junto al SERGAS son muchas otras las administraciones que han llevado a cabo proyectos de CPI con gran éxito, como el caso de RITMOCORE para el tratamiento integral de arritmias y uso de marcapasos mediante pagos basados en resultados o TREMIRS, que ha desarrollado sistemas de cirugía robótica de mínima invasión tanto de microcirugía como de laparoscopia, superando las limitaciones comerciales existentes (10).

Cuando explico ejemplos de éxito en materia de compra pública de innovación, suelo acudir al proyecto SIGLA: Servicio inteligente de gestión y producción de lavandería y lencería, desarrollado por el Hospital Clínico Universitario Lozano Blesa (11). Esta elección obedece, esencialmente, a dos razones. La primera es la proximidad del proyecto, dado que se trata de un hospital situado a escasos metros de mi lugar de trabajo en la Universidad de Zaragoza. La segunda, y más relevante, es que constituye un caso paradigmático financiado con recursos propios del centro el cual, además, pone de manifiesto lo que debería inspirar toda iniciativa de compra pública de innovación: la voluntad de resolver una necesidad real correctamente identificada.

En este caso el problema era evidente: las instalaciones de lavandería estaban obsoletas, lo cual provocaba averías continuas y repercusiones negativas sobre el servicio público. Sin embargo, en lugar de optar por la solución “fácil” o más inmediata, consistente en reponer la maquinaria, se replanteó íntegramente el contrato a partir de la necesidad efectiva del hospital: no precisaba disponer de “lavadoras nuevas”, sino garantizar la disponibilidad regular y segura de ropa limpia. Conforme a este enfoque se descartó un contrato de suministro destinado a adquirir equipamiento y se configuró un contrato de servicios cuyo objeto era asegurar la obtención y dispensación automatizada de ropa limpia con la máxima eficiencia posible. El proyecto incorporó sistemas de trazabilidad y gestión de la información tanto en el proceso de lavado y distribución como en los mecanismos de identificación utilizados en las prendas personales. Paralelamente, se exigió una mejora de la ergonomía del personal dedicado a esta actividad, así como un análisis adecuado de los riesgos laborales asociados. 

Todos los ejemplos, instrumentos y buenas prácticas expuestos hasta el momento ponen de manifiesto que la Administración española es plenamente capaz de innovar cuando consigue alinear una necesidad pública correctamente definida con la capacidad creativa del sector privado. Asimismo, para estos supuestos se evidencia la existencia de diversos incentivos para propiciar resultados innovadores. Lo anterior nos conduce inevitablemente a plantearnos por qué no se encuentra más extendida la CPI, cuando existen tantos supuestos en los que su aplicación supondría una mejora significativa del sistema y posibilitaría resultados alineados con los objetivos perseguidos.

3. El diagnóstico: ¿por qué no se llevan a cabo más procesos de CPI?

En el apartado anterior hemos comprobado que la CPI ofrece numerosos ejemplos de éxito en el ámbito español, además de contar con instrumentos útiles para su promoción. Sin embargo, la utilización de esta herramienta sigue sin ser una práctica habitual entre nuestros órganos de contratación pública. Resulta muy complicado intentar sintetizar en pocas palabras las causas de esta situación. No obstante, el análisis jurídico, la experiencia acumulada y el estudio de múltiples proyectos permiten identificar varios frenos de carácter estructural.

• 1. La cultura de la aversión al riesgo. Existe un temor generalizado al posible fracaso inherente al desarrollo de proyectos de I+D. Sin embargo, el ordenamiento jurídico ofrece cauces seguros para contrarrestar este miedo. Entre ellos destaca el procedimiento de Asociación para la Innovación, que permite incluso prever la posibilidad de resolver el contrato respecto a alguno de los socios o incluso poner fin a todo el procedimiento. A ello puede añadirse una adecuada planificación del seguimiento del contrato, dotada de un cronograma en el que se establezcan hitos de cumplimento y entregables asociados a los mismos, o un sistema de pago vinculado a la consecución efectiva de determinados resultados. De este modo, es posible compatibilizar la necesaria asunción de riesgo propia de la innovación con garantías suficientes para los poderes adjudicadores.
• 2. La inercia del "precio más bajo". El Parlamento Europeo ha alertado recientemente sobre la excesiva preponderancia del criterio precio en numerosos contratos públicos. Según advierte, en la mayoría de los Estados miembros, una parte sustancial de los expedientes continúa adjudicándose sobre la base de la oferta económicamente más baja, lo que puede favorecer dinámicas de competencia desleal y desincentivar la calidad, la sostenibilidad o el respeto a las normas sociales (12). Como bien recuerda el refranero español “lo barato sale caro” y si no cambiamos esta pauta en la adjudicación de los contratos es previsible que la calidad de nuestros servicios públicos se vea seriamente afectada.
• 3. Burocracia y falta de profesionalización. Pese a que uno de los objetivos de las Directivas de 2014 era simplificar los procedimientos y reducir la burocracia, la práctica demuestra que se ha producido el efecto contrario. Tal y como advierte el Parlamento Europeo, el incremento de cargas administrativas, unido a la insuficiente especialización técnica de muchas entidades adjudicadoras, continúa actuando como un freno relevante, especialmente para las PYMEs y las microempresas, que encuentran serias dificultades para acceder en condiciones de igualdad al mercado público (13).
• 4. La profundidad ¿insalvable? del "Valle de la Muerte". Una de las expresiones emblemáticas asociadas con el espíritu del Programa Marco de Investigación e Innovación de la Unión Europea para el periodo 2014-2020: Horizonte 2020 (H2020), fue el objetivo de pasar “de la idea al mercado”. Sin embargo, parece evidente que no hemos logrado dar ese paso requerido para comercializar la innovación “Made in Europe”. La prueba más clara de esta situación se observa en la frecuencia con la que, tras el éxito de una compra pública precomercial, la administración no da el siguiente paso: licitar un proceso de compra pública de tecnología innovadora (CPTI) destinada a desplegar la solución. De esta manera, buena parte de la inversión realizada en el proceso de I+D se desperdicia. No obstante, como ya se ha señalado, la existencia de necesidades reales genera también la búsqueda proactiva de mecanismos que permitan implementar esas soluciones. 
• 5. Dependencia de la financiación externa. Desde mi perspectiva, la predominancia de proyectos de compra pública innovadora cofinanciados por fondos externos, como los fondos FEDER, ha configurado de manera significativa la realidad de la CPI en España. Así, mientras existen numerosos procesos de CPI estructurados como compras públicas precomerciales -contratos de servicios de I+D excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público y cofinanciados por la Unión Europea-, los casos de compra pública de tecnología innovadora, herramienta destinada a implementar y comercializar soluciones próximas al mercado, son mucho menos frecuentes. Aún es más excepcional el recurso a la asociación para la innovación, que permite combinar en un único procedimiento de adjudicación de ciclo completo un contrato de servicios de I+D y un contrato de servicios, suministro u obras, siempre que la solución cumpla los requisitos y condiciones preestablecidos en los pliegos. Pese a que la CPTI y la API son herramientas mucho más interesantes para lograr una verdadera implementación de las soluciones, no cuentan con instrumentos de cofinanciación específicos, motivo por el que es probable que se usen menos frecuentemente, sobre todo si no existía una necesidad previa y real de la Administración. 

4. El nuevo impulso: Europa y España Digital 2025

Actualmente nos encontramos en un punto de inflexión. Las instituciones envían un mensaje unívoco: la innovación no es un lujo, es una necesidad para la resiliencia estratégica. Este impulso se refleja tanto a nivel europeo como en el programa España Digital 2025. 

• El impulso europeo: El Parlamento Europeo, en su resolución de septiembre de 2025, insta a utilizar la contratación pública como herramienta para estimular la demanda de productos innovadores y sostenibles, superando la lógica del menor coste (14). Entre las referencias a la compra pública innovadora (CPI) contenidas en dicha resolución, resulta especialmente relevante el objetivo estratégico 88, en el que el Parlamento Europeo “Observa que las normas sobre contratación en innovación siguen estando infrautilizadas; pide que se evalúe la necesidad de establecer normas especiales de contratación pública adicionales para proyectos de investigación e innovación en el ámbito científico, reconociendo su papel crítico a la hora de impulsar el progreso económico y tecnológico, al tiempo que se garantiza un uso eficiente de los recursos públicos; señala la necesidad de unas disposiciones adicionales y sólidas que protejan los derechos de propiedad intelectual de los licitadores, también durante el proceso de licitación”. 

Junto a lo dispuesto por el Parlamento Europeo, conviene recordar las Conclusiones del Consejo de la Unión Europea sobre inversión pública a través de la contratación pública: recuperación sostenible y reactivación de una economía de la UE resiliente (2020/C 412 I/01). En ellas, el Consejo insta a la Comisión y a los Estados miembros a colaborar estrechamente con el Parlamento Europeo, los entes regionales y locales, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, mediante estructuras de gobernanza eficaces y una coordinación adecuada a escala nacional, para:

• 1)    Mejorar la eficiencia de la contratación pública, impulsando la recuperación y preparándose ante futuras crisis.
• 2)    Establecer incentivos adecuados para la inversión y el crecimiento sostenibles e innovadores.
• 3)    Contribuir a una economía de la UE más resiliente a través de la contratación pública.

El Consejo subraya en todos estos objetivos la importancia de la innovación como pilar esencial para fortalecer la resiliencia económica de la Unión, motivo por el cual los poderes adjudicadores deben potenciar la demanda de soluciones innovadoras. Destaca también la necesidad de fomentar la contratación pública de innovación, favorecer la interacción entre compradores y operadores económicos, y utilizar estratégicamente el poder de la compra pública para orientar los mercados hacia bienes y servicios de mayor valor añadido. Asimismo, pone de relieve el potencial de los compradores públicos para moldear la oferta, impulsar la innovación y consolidar cadenas de suministro transparentes, fiables y diversificadas, contribuyendo a una recuperación sostenible y a una economía europea más robusta.

• La estrategia nacional. En el ámbito interno, junto al impulso dado por el MICIU y CDTI, ya analizado, la agenda España Digital 2025 ha reconocido recientemente de forma explícita la necesidad de contar con "proyectos tractores" para la digitalización del sector público. Así, la Medida 24 de dicha agenda propone una "cultura de promoción de la compra pública innovadora" para reforzar la eficacia de los servicios públicos, en el marco de una administración "data-driven", personalizada y proactiva.

5. Conclusiones

Al terminar una sesión de formación sobre CPI suelo utilizo una diapositiva que muestra diversas herramientas: un martillo, unas tenazas, un destornillador, … y formulo al auditorio una pregunta intencionalmente simplificada: ¿CPI sí o no? La respuesta es siempre la misma: depende. Depende de múltiples factores que inciden en la adopción de la decisión final: cuál es la necesidad que se pretende atender, la capacidad disponible, los recursos existentes, el tiempo del que se dispone, … Por ello, la analogía de las herramientas resulta especialmente ilustrativa. La CPI es una herramienta tremendamente útil y eficaz si se conoce para qué, cómo y cuándo utilizarla, aspectos de gran relevancia que se complementan con la consideración del “por cuánto”. Ocurre lo mismo que con las herramientas mencionadas anteriormente. Cada una de ellas tiene una utilidad específica, pero es imprescindible comprender su función y finalidad, sin caer en el error de intentar resolver todo con un martillo y “ver todo clavos”. 

Como juristas y gestores públicos, cuando debemos atender a necesidades que carecen de solución en el mercado, es esencial perder el miedo a los "pliegos complejos", salir de la zona de confort y aprovechar la experiencia ajena para buscar soluciones que realmente resuelvan los problemas planteados. La Ley de Contratos del Sector Público ofrece suficientes herramientas para hacer las cosas bien, entre ellas, las consultas preliminares al mercado, la determinación funcional del objeto del contrato, los criterios de selección vinculados a la gestión de I+D, los criterios de adjudicación basados en la mejor relación calidad-precio, los procedimientos de adjudicación que permiten la negociación con los operadores económicos, la asociación para la innovación, la fijación del precio “determinable” y el pago por resultados, entre otros.

La CPI no debe quedar como un concepto teórico o un proyecto piloto aislado: es una herramienta estratégica para transformar la manera en que la administración aborda los retos complejos del interés general. Su verdadero valor se alcanza cuando dejamos atrás la zona de confort, aprovechamos la experiencia existente y convertimos cada proyecto en una oportunidad de generar valor real. Conforme al impulso renovado de la Unión Europea y de la agenda España Digital 2025, es el momento de actuar: poner en marcha la CPI, explorar sus mecanismos, innovar en la contratación pública y consolidar una estrategia sistemática de compra que persiga servicios más eficientes, soluciones más innovadoras y un sector público verdaderamente orientado al futuro.

(1) Carmen de Guerrero Manso (2024): “Más de una década de compra pública de innovación en salud en España. Estado de la cuestión y análisis de sus resultados” en Revista Aragonesa de Administración Pública, ISSN 1133-4797, Nº 62 Extra 25, 2024 (Ejemplar dedicado a: Innovación en salud: desafíos para el Derecho Público), págs. 57-95. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/9898034.pdf 
(2) Real Decreto 364/2024, de 9 de abril, por el que se crea la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios de innovación en la contratación pública y se regula el Plan para la Innovación en la Contratación Pública.
(3) Puede verse más información sobre este sello en https://www.ciencia.gob.es/Innovar/Sello-PYME-innovadora.html
(4) Se puede ver más información sobre ellos en https://www.ciencia.gob.es/Innovar/Informes-Motivados-Vinculantes.html 
(5) Puede verse más información sobre la Línea FID en https://www.ciencia.gob.es/Innovar/LineaFID.html 
(6) https://www.cdti.es/cpi-iniciativas 
(7) www.codigo100.sergas.es 
(8) https://www.sergas.gal/Hospital-2050---Innova-Saude/Subproxectos-H2050 
(9) www.sergas.gal/Hospital-2050---Innova-Saude/Subproxectos 
(10) Estos proyectos son analizados, junto a otros 30 en el artículo mencionado anteriormente: Carmen de Guerrero Manso (2024): “Más de una década de compra pública de innovación en salud en España. Estado de la cuestión y análisis de sus resultados” en Revista Aragonesa de Administración Pública, ISSN 1133-4797, Nº 62 Extra 25, 2024, págs. 57-95. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/9898034.pdf 
(11) https://cpi.aragon.es/proyectos-cpi-en-salud/sigla/ 
(12) Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2025, sobre contratación pública (2024/2103(INI)). Especialmente relevante en relación a la necesidad de evitar la utilización del criterio de adjudicación del precio más bajo con tanta frecuencia es lo establecido en los objetivos estratégicos 38 y 56. 
(13) Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2025, sobre contratación pública (2024/2103(INI)). Especialmente lo establecido en los objetivos estratégicos 4 y 73, en relación a la burocracia; y sobre la profesionalización de los compradores públicos en los objetivos estratégicos 37 y 89.
(14) Especialmente en los objetivos estratégicos 2, 5, 11, 19, 20, 23, 67, 83 y 88.