I.- CONCEPTO Y CONTEXTO NORMATIVO.

Tras la pandemia se ha impulsado con carácter horizontal la digitalización en todos los ámbitos, lo que afecta, por supuesto, al ámbito de los procedimientos públicos incluso en sectores complejos como el de la edificación y la construcción. La Unión Europea, con la base jurídica del artículo 4, apartado 2, letra a), y artículos 26, 27, 114 y 115 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, avanza hacia un mercado único digital, que impulsa la economía, reduce el impacto ambiental y mejora la calidad de vida mediante el comercio electrónico y la administración electrónica ¹ .

La digitalización del sector de la construcción representa una oportunidad única para hacer frente a estos desafíos estructurales, aprovechando la disponibilidad general de mejores prácticas desarrolladas en otros sectores industriales y los métodos y herramientas de ingeniería, los flujos de trabajo digital y las competencias tecnológicas para alcanzar un nivel más elevado de exigencia y crear un sector de la construcción digitalizado. Y aquí BIM desempeña un papel esencial. Para ello, el Estado ha aprobado en Plan Nacional BIM (para la Administración General del Estado).

Building Information Modeling (BIM) es una metodología de trabajo colaborativa para la creación y gestión de un proyecto de construcción. Su objetivo es centralizar toda la información del proyecto en un modelo de información digital creado por todos sus agentes. BIM supone la evolución de los sistemas de diseño tradicionales basados en el plano, ya que incorpora información geométrica (3D), de tiempos (4D), de costes (5D), ambiental (6D) y de mantenimiento (7D). El uso de BIM va más allá de las fases de diseño, abarcando la ejecución del proyecto y extendiéndose a lo largo del ciclo de vida del edificio, permitiendo la gestión del mismo y reduciendo los costes de operación. La metodología openBIM está basada en el uso de estándares abiertos, como el IFC, que sirve como formato de intercambio de datos entre agentes, procesos y aplicaciones, y que viene definido por la Norma ISO 16739:2013.

Es importante aclarar que BIM no es un software, aunque obviamente el software forma parte del BIM. BIM es un método de trabajo que se define en el contexto de la cultura colaborativa y de la práctica integrada, y supone una profunda transformación que afecta a todos los procesos de diseño, constructivos y de gestión de activos que hemos conocido hasta ahora. De hecho, el impulso del BIM debe funcionar como uno de los vectores de cambio que ayude de manera transversal a conseguir una trasformación en clave de mayor calidad y seguridad en las obras públicas, tanto por su componente tecnológico como metodológico.

La información que se aporta al modelo BIM, proviene de distintos tipos de software, programas de modelado, cálculo estructural, MEP, software de presupuestos, análisis de comportamiento energético, etc. El conocimiento de todas estas herramientas y de la capacidad de interoperabilidad entre ellas, es fundamental para la correcta implantación del BIM. Las “ventajas” del BIM serían:

1. BIM permite definir y llevar a cabo los proyectos de construcción desde una perspectiva global e integrada del proyecto de construcción del edificio en todas sus fases hasta su terminación efectiva. Facilita, por tanto, la planificación de las infraestructuras ya porta importante información para validad el impacto social de dicha infraestructura.
2. La utilización de BIM permite actualizar automáticamente la información que es editada en cualquier parte del modelo. Lo que permite una información siempre coherente a la vez que evita eventuales sobrecostes no deseados.
3. Al trabajar todos los agentes sobre un único modelo, no hay posibilidad de pérdidas de información debidas a la descoordinación entre versiones que manejan los distintos profesionales.
4. Al establecer este método de trabajo en paralelo, todos los agentes pueden plantear desde el principio las opciones que consideren más convenientes para el proyecto, implicando directamente a toda la organización. El proyecto se desarrolla en tiempo real de forma coordinada en un entorno colaborativo, siempre bajo la supervisión de quien contrata el proyecto constructivo.
5. El BIM permite disponer en todo momento de cualquier información que se requiera, tanto de diseño como técnica, de costes, plazos de ejecución, mantenimiento, etc. También permite hacer modificaciones en tiempo real que actualizarán automáticamente todos estos parámetros, aumentando el grado de personalización y adecuación del proyecto a las necesidades del cliente.
6. Las tareas de facility management se vuelven mucho más eficientes, al tener toda la información real del activo bajo demanda. Y se ajusta a las exigencias de tener en cuenta el ciclo de vida, facilitando su medición y repercusión.
7. El uso de BIM aporta beneficios medioambientales pues facilita, por ejemplo, una reducción del volumen de residuos pues permite una mayor precisión en las concretas necesidades materiales. Igualmente, lo que es de especial interés en el actual contexto de incertidumbre mundial, la simulación optimizada de estudios energéticos se concreta en una menor demanda de energía por parte del entorno construido. No puede desconocerse que todo poder adjudicador debe cumplir con los objetivos del Tratado de París, para luchar contra la degradación de la naturaleza y de los ecosistemas, para combatir la contaminación y para promover la economía circular. Y para ello es una herramienta de gran interés la metodología BIM.

Estas y otras ventajas tienen como resultado una optimización de todo el proceso de edificación y gestión de activos durante todo el ciclo de vida, que se vuelven infinitamente más eficientes y cuyos costes y plazos de ejecución se reducen considerablemente. De hecho, se mencionan ahorros de entre el 13 y el 21 por ciento en fase de diseño y de construcción y de entre el 10 y el 17 por ciento en fase de operaciones ² . Lo que en un país como en España, y en un escenario macroeconómico como el actual, hacen que la BIM debe ser utilizada como una herramienta de primer orden.

Como ha indicado el EUBIM Task Group en el Manual para la introducción de la metodología BIM por parte del sector público europeo (donde se documentan y valoran distintas experiencias de países en la utilización y fomento de BIM), la metodología BIM debe ser la palanca de actuación estratégica en favor de la productividad del sector de la construcción para impulsar la creación de valor, la innovación y el crecimiento (se indica que el premio es importante: si una posible adopción más amplia de BIM en toda Europa lograra un ahorro de un 10 % para el sector de la construcción, se generarían 130 000 millones EUR adicionales para un mercado cuyo valor asciende a 1,3 billones EUR . Pero incluso esta repercusión podría ser pequeña si se compara con los beneficios sociales y medioambientales potenciales que podría aportar BIM a la agenda del cambio climático y la eficiencia de los recursos).

Para impulsar de forma decidida la BIM resulta imprescindible su aplicación “convencida” por el sector público, que debe ejercer su función constitucional de liderazgo institucional, lo que obliga a prestar atención a las reglas de contratación pública pues el sector público es, de forma destacada el “primer cliente”. La Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública establece la necesidad de emplear sistemas electrónicos (medios de comunicación y herramientas par modelar los datos del edificio) en procesos de contratación de obras, servicios y suministros a partir de octubre de 2018. Este objetivo resulta estratégico en el actual contexto de recuperación económica lo que exige un impulso político y técnico que debe acompañarse de soluciones jurídicas claras, precisas que faciliten la mayor certeza en la aplicación práctica.

Interesa recordar que el artículo 22 se refiere en concreto a las herramientas de modelado electrónico y de información de las construcciones (building information electronic modelling tools) o similares. El artículo en cuestión habilita (incentiva) Estados miembros exijan el uso de herramientas específicas para el modelado electrónico de datos de las construcciones en sus procesos de contratación de obras, servicios y suministros. Esta tecnología facilita una mayor seguridad a los potenciales licitadores sobre la viabilidad del negocio jurídico y mejora, al propio tiempo, las garantías o certezas suficientes sobre el cumplimiento, en sus propios términos, de lo pactado en tanto las ofertas implican un adecuado conocimiento del proyecto (y sus eventuales riesgo).

El Derecho europeo habilita y fomenta la extensión del BIM como claro elemento de liderazgo público para obtener, desde una cultura proactiva de la digitalización, una mayor eficiencia, mejor rentabilidad y una mejora de la competitividad de un sector tan estratégico como el de la construcción. Y corresponde a cada Estado, desde la lógica top- down fijar “su hoja de ruta”.

La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) prevé la tramitación electrónica, con carácter general, en las licitaciones públicas. Y las establece, con carácter obligatorio en estos momentos, para las Administraciones públicas y los poderes adjudicadores. La exposición de motivos de la nueva LCSP declara al respecto “la decidida apuesta que el nuevo texto legal realiza en favor de la contratación electrónica, estableciéndola como obligatoria en los términos señalados en él, desde su entrada en vigor, anticipándose, por tanto, a los plazos previstos a nivel comunitario”. Así, se indica que el anuncio de licitación electrónico y cómputo de plazos para presentar ofertas desde la publicación en el perfil del contratante (135.1, 156.6, 159.2, 161.2 LCSP) y que pliegos, proyectos de obras y demás documentos contractuales deben estar por regla general en formato electrónico y ser de acceso libre, directo, completo y gratuito en el perfil de contratante (138.1 LCSP).

Sin embargo, la metodología BIM tiene sus “singularidades” – se trata de una metodología de trabajo colaborativa que facilita la gestión de proyectos, mediante el uso de un modelo digital 3D, que reduce costes, acorta tiempos de diseño y producción y mejora la calidad de los proyectos de ingeniería, arquitectura y construcción- que no tienen reflejo adecuado en la normativa vigente, que “piensa solo” en tramitación.

A nivel de normativa estatal, pese a la indudable relevancia de esta metodología en los proyectos públicos de construcción y edificación, SOLO existe la referencia de la Disposición Adicional 15.6 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, donde se dice que “para contratos públicos de obras, de concesión de obras, de servicios y concursos de proyectos, y en contratos mixtos que combinen elementos de los mismos, los órganos de contratación podrán exigir el uso de herramientas electrónicas específicas, tales como herramientas de modelado digital de la información de la construcción (BIM) o herramientas similares. En esos casos, ofrecerán medios de acceso alternativos según lo dispuesto en el apartado 7 de la presente Disposición adicional hasta el momento en que dichas herramientas estén generalmente disponibles para los operadores económicos”.

Esta previsión normativa resulta claramente insuficiente (no se considera como una metodología, sino como una herramienta informática) y se explica como solución formal a la no transposición de la Directiva en este punto. No en vano la LCSP adolece de visión electrónica, tal y como se ha denunciado por la doctrina científica y el sector empresarial interesado en la contratación pública. La propia ubicación de la norma, en una Disposición Adicional, impide un conocimiento adecuado de las posibilidades de BIM. Tampoco facilita su utilización las “incertidumbres” sobre si es solvencia, criterio de adjudicación, exigencia técnica o condición de ejecución, lo que pone en riesgo la tramitación ante eventuales recursos o reclamaciones.

Del análisis formal y sistemático del precepto se constata la escasa importancia, desde la perspectiva legal, sobre el impulso de la metodología BIM, cuya aplicación exige una estructura normativa más clara y con adecuado desarrollo con el fin de explicar las ventajas de esta metodología y, sobretodo, al forma de utilizarla garantizando su alineamiento con los principios de la contratación pública.

Como ya se ha destacado por la Unión Europea, la seguridad jurídica resulta clave pues las incertidumbres sobre exigencias, responsabilidad o titularidad de derechos son un obstáculo para el uso colaborativo BIM en toda la cadena del procedimiento constructivo. En consecuencia, las medidas que se adopten con el propósito de aclarar los requisitos y el proceso de contratación pública pueden habilitar nuevas formas de trabajar, estimular la innovación y fomentar el intercambio de datos digitales.

En tanto metodología de datos en formato electrónico debe tenerse en cuenta la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de estándares (Resolución de 3 de octubre de 2012, de la Secretaria de Estado de las Administraciones Públicas).

Existe, por último, normas de normalización que regulan los aspectos técnicos de la metodología. Sin embargo, esta normativa resulta claramente insuficiente para el impulso de BIM en los contratos públicos.

Se constata, en suma, un marco jurídico insuficiente y con incertidumbres que generan inseguridad jurídica, lo que aconseja acciones concretas en dicho ámbito como elemento palanca necesario para desplegar los efectos beneficiosos de una política integral de utilización del BIM en la contratación pública.

Conviene recordar, por último, que, además de las importantes ventajas económicas y de sostenibilidad, la opción del impulso de BIM se alinea con los principios de transparencia el igualdad de trato en la contratación pública de estos proyectos. Hay que recordar la STJUE de 16 de septiembre de 2013 (Comisión contra Reino de España), aplicable con carácter general a cualquier procedimiento de licitación pública, donde se recuerda que “El principio de transparencia, que constituye el corolario del principio de igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (sentencias Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111) y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase la sentencia Parking Brixen, citada en el apartado 66 supra, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada). Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trata (sentencia Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111)”. La metodología BIM preserva la adecuada comparación de las ofertas y garantiza, por ello, el principio de igualdad de trato. Además permite la mejor calidad de las proposiciones (y su seriedad), lo que debe facilitar un mejor cumplimiento del contrato.

Por otra parte, no puede desconocerse el impacto de la extensión de esta metodología, y muy especialmente de las PYMES. La estrategia a desarrollar debe pivotar sobre el principio de proporcionalidad. Dicho principio, desde la óptica del derecho europeo, exige que los actos de los poderes públicos no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, apartado 13, de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, C-133/93, C-300/93 y C-362/93, apartado 41, y de 5 de mayo de 1998, As. C157/96, National Farmers’ Union y otros, apartado 60). Así, entenderse que dicho principio obliga al órgano competente a adoptar la decisión más respetuosa y “equilibrada” con los distintos intereses en juego, descartando una solución de alcance general, contraria al resultado perseguido por la norma (la BIM no puede ser una “barrera de entrada”). De ahí el cronograma escalonado del Plan General del Estado a estos efectos.

Ver opinión completa aquí.

¹ El mercado único digital ha sido reconocido por la Comisión como una prioridad en su Estrategia para el Mercado Único Digital [COM(2015)0192], así como recientemente en la Agenda para Europa 2019-2024 de la presidenta de la Comisión (A Union that strives for more – My agenda for Europe: political guidelines for the next European Commission 2019-2014» (Una Unión que se esfuerza por lograr más resultados — Mi agenda para Europa: directrices políticas para la próxima Comisión Europea 2019-2024). El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia señala como uno de los pilares la transformación digital.

² (Consulting Group) Digital in Engineering and Construction: The Transformative Power of Building Information Modeling, 2016.