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ObCP - Opinión
La necesaria reactivación de la actividad contractual del sector público durante el estado de alarma

El peso que en la actividad económica tiene la contratación pública, deben llevar al legislador a levantar la suspensión de la tramitación de los expedientes de contratación. Entre tanto, los gestores debemos abogar por una interpretación lo más amplia posible de los puestos a los que no afectaría la suspensión de plazos.

20/04/2020

La crisis epidemiológica mundial desatada por el coronavirus OVID-19 lleva tras de sí una aguda crisis económica. Para tratar de comenzar a enfrentarse a ésta, a los tres días de decretarse el estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el Gobierno dictó el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Este RDL ha sido completando por otros posteriores y por un buen número de disposiciones normativas de inferior rango, para trasladar a los diferentes ámbitos del sector público y privado las medidas previstas en los mismos; normativa autonómica y un abundante número de informes de órganos consultivos. Trabajar en este movedizo campo normativo no está siendo nada sencillo, y añade a la ya de por sí compleja regulación de la contratación pública, normas y criterios interpretativos en constante evolución, lo que está suponiendo un trabajo añadido para los gestores de contratos públicos.

El estado de alarma ha sido ya prorrogado dos veces y no se descarta una más después del 26 de abril (Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo y Real Decreto 487/2020, de 10 de abril). En los RD de prórroga del estado de alarma expresamente se indica que la misma se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020. En lo que afecta a los contratos, y en general a la gestión administrativa, ello supone que continúa vigente la suspensión de plazos administrativos en los términos que establece la disposición adicional 3ª del RD 463/2020, en la redacción que le dio el RD 465/2020: la suspensión de plazos administrativos para todo el sector público. Así, se suspenden los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público hasta que se levante el estado de alarma (informe AGE de 20 de marzo).

Esto supone la paralización de los contratos en tramitación y la celebración de otros nuevos, salvo en los cuatro supuestos excepcionados en los apartados 3 y 4 de la DA 3ª del RD 463/2020. Así lo ha entendido la Abogacía del Estado 1y la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado 2, que sistematiza en cuatro las excepciones a la regla general de la suspensión, acordada mediante resolución motivada del órgano de contratación:

  1. Procedimientos en los que los derechos de los interesados se pudieran ver afectados de modo grave: podrá continuar la tramitación ordinaria del procedimiento una vez que los afectados muestren su conformidad.
  2. Procedimientos en los que no estén afectados de modo grave los derechos e intereses de los licitadores: se podrá continuar el procedimiento si los interesados presten al órgano de contratación su consentimiento.
  3. Procedimientos referidos a prestaciones dirigidas a la lucha contra el COVID-19 (que además son susceptibles en general de ser tramitadas por el procedimiento de emergencia conforme al artículo 16.2 del RDL 7/2020).
  4. Procedimientos de contratación cuyo fin sea asegurar el funcionamiento básico de los servicios que los ciudadanos necesitan, “que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”, en términos de la DA 3ª del RD 463/2020. Precisa la JCCPE que se refiere a “la satisfacción de las necesidades de interés público más esenciales”.

Fuera de esos supuestos, no se admitirá la continuación de procedimientos o la celebración de nuevos contratos. Así lo han entendido, además de la AGE y la JCCPE (que lo reitera en un informe de 7 de abril); la OIReScon, en su informe publicado el 2 de abril, «impacto en la contratación pública de las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma como consecuencia del COVID-19»; y algunos servicios jurídicos autonómicos, como los de la Junta de Castilla y León3.

Aún en esos supuestos en los que se admite la continuación de expedientes de contratación y la iniciación de otros nuevos, la actividad contractual pública puede verse paralizada si se interpone contra ellos un recurso administrativo especial. Varios TARC publicaron notas informativas comunicando que no dictarán acto alguno sobre los procedimientos de recurso o reclamación durante la vigencia del RD 463/2020 o prórroga del mismo, incluyendo su resolución definitiva, medidas provisionales o cualquier otro acto de trámite o instrucción, y que los plazos de interposición de recursos y reclamaciones están suspendidos hasta la finalización de la vigencia del mismo. Por otro lado, el cómputo del plazo para interponer recursos también está afectado por esta situación, pues  la disposición adicional de Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, dispone que “El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación”.

Esta suspensión de la tramitación del recurso administrativo especial también, para los contratos que podrían tramitarse de acuerdo con la DA 3ª del RD 463/2020, se analiza en el IJCCAE de 7 de abril4. Considera la JCCPE que no tiene sentido que el legislador haya excepcionado la suspensión de determinados contratos por razones superiores de interés público y resulte imposible su ejecución cuando fueran recurridos envía administrativa. Sin embargo, se limita el órgano consultivo a señalar que “se considera conveniente una modificación legal para este tipo de procedimientos con el fin de que los órganos competentes para resolver el recurso especial dispongan de una habilitación legal clara y expresa para tramitar aquellos recursos correspondientes…”.

Entiendo que en la valoración de esta situación jurídica ha de tenerse cuenta estos dos elementos:

  • El objetivo que impone el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
  • La prolongación de estado de alarma.

Como se sabe, la interpretación de las normas ha de hacerse no solo según su tenor literal, sino poniendo en relación sus palabras con el contexto social y legislativo del momento en que han de ser aplicadas y “atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas” (artículo 3.1 del Código Civil).

El RDL 8/2020 recoge en su exposición de motivos que “en este contexto, la prioridad absoluta en materia económica radica en proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible un rebote en la actividad”. Y regula expresamente medidas en relación con los contratos públicos, con ese mismo fin: “evitar los efectos negativos sobre el empleo y la viabilidad empresarial derivados de la suspensión de contratos públicos”.  A esta finalidad se apunta, por ejemplo, en la interpretación las Instrucciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León, que alude a la posibilidad que considerar actividades indispensables para la protección del interés general “la adopción de medidas para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, especialmente las referidas al mantenimiento e impulso de la actividad económica y del empleo, estas últimas siempre que puedan desarrollarse por cauces telemáticos”.

En el contexto actual y con esa finalidad, hay que recordar que la contratación pública representa entre el 15 y el 20% del PIB nacional y de la UE. Mediante contratos públicos se gestionan cientos de miles de millones de euros y ponerlos en el mercado mediante los procedimientos de contratación correspondientes, supondrá una importantísima inyección económica para las empresas, con el consiguiente efecto en el empleo y el consumo. Es especialmente importante, sobre todo para las empresas pequeñas y medianas, la contratación de las EELL. Estas Administraciones, además, están en general muy saneadas. Mantener en suspenso la tramitación de esos contratos no hace sino retrasar poner en el mercado unos recursos económicos para cubrir necesidades que ya fueron consideradas necesarias para el interés general al ser presupuestadas. Si la tramitación de estos expedientes se demora hasta el levantamiento del estado de alarma, la mayoría de esas inversiones no se comenzarán a ejecutar, como pronto, hasta finales de verano, ya que la gestión de cualquier contrato lleva un mínimo de entre tres, y eso si se cuenta ya con los proyectos y demás documentación técnica ya redactada y no hay incidencias en la adjudicación.

Por otro lado, las medidas de confinamiento y distanciamiento social impuestas para prevenir nuevos contagios del virus, han extendido el teletrabajo y otras modalidades no presenciales de prestar servicios, como ha recogido el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo.  Además, que la contratación pública se ha de desarrollar de forma electrónica, por mandato de la disposición adicional 15ª de la LCSP, sin más excepciones que las que ahí se admiten.  La Plataforma de Contratos del Sector Público, como expresamente declara en su web, sigue abierta y permite la tramitación electrónica completa de cualquier contrato; además, ha ampliado sus servicios desde el 26 de marzo, con la posibilidad de realizar a través de ella, por lo tanto, en formato electrónico telemático, la formalización de los contratos.

Ciertamente, lo ideal sería un cambio normativo, que levantase las restricciones normativas vigentes para la tramitación de nuevos contratos públicos, con la modificación de las citadas disposiciones adicionales 3ª del RD 463/2020 y 8ª del RDL 11/2020. En esa línea estamos trabajando desde varios foros 5.

Mientras esa reforma normativa por la que abogamos se produce, entendemos que han de ser interpretadas los apartados 3 y 4 de la adicional tercera del RD 463/2020, en el contexto de la crisis económica generada por el coronavirus y el objetivo de combatirla que marca el RDL 8/2020 y complementarios de éste, normativa posterior y de rango jerárquico superior al RD 463/2020. La referencia normativa a las “situaciones (…) que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios” deber ser entendida en sentido más más amplio y favorable posible a la continuación de los expedientes en tramitación y a la celebración de nuevos contratos. El interés general, se entiende ínsito en todo contrato, pues sólo pueden celebrarse aquellos precisos para cubrir necesidades reales para el cumplimiento de los fines públicos de cada entidad. El funcionamiento básico de cualquier servicio municipal, supone la no paralización de sus prestaciones. Por otro lado, la tramitación puntual de nuevos contratos da un cumplimiento más adecuado a los intereses generales al promover la concurrencia, que la prórroga de los contratos o el pago de prestaciones sin cobertura contractual válida.


1 Criterio de la Subdirección de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado sobre la aplicación del RD 463/2020, a las licitaciones públicas. 16/03/20.

2 La JCCPE publicó el día 23 de marzo, aunque sin fecha, una ‘nota informativa’ bajo el título «Interpretación de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID19, en relación con las licitaciones de los contratos públicos».

3 «Instrucción 1/2020 de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León sobre aplicación de las previsiones normativas sobre suspensión de plazos de los procedimientos del sector público de la Comunidad de Castilla y León, como consecuencia de la declaración del estado de alarma por el COVID-19», de 27 de marzo, reiterada en otra de 14 de abril

4 «Informe de 7 de abril de 2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en relación con la suspensión de la tramitación y del cómputo del plazo de interposición del recurso especial en materia de contratación durante el estado de alarma en el caso de los contratos amparados por la disposición adicional 3ª.4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19».

5 Desde el Colegio de Secretarios Interventores y Tesoreros de Administración local difundimos esta idea y se han realizado gestiones al respecto. https://cositalnetwork.es/COVID-19/informacion/contenidos/ También desde la prensa generalista https://www.eldiario.es/tribunaabierta/contratacion-herramienta-reactivacion-economica-coronavirus_6_1016008394.html https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/04/13/legal/1586785701_977148.html Desde estas mismas páginas: La crisis sanitaria COVID-19. Reflexiones sobre su incidencia en la contratación pública y las soluciones adoptadas. José maría GIMENO FELIU http://www.obcp.es/opiniones/la-crisis-sanitaria-covid-19-reflexiones-sobre-su-incidencia-en-la-contratacion-publica-y Los procedimientos de licitación pública NO están suspendidos. Víctor ALMONACID LAMELAS https://nosoloaytos.wordpress.com/2020/04/16/los-procedimientos-de-licitacion-publica-no-estan-suspendidos/

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