• Autores: Carlos Lérida Navarro y Fco. Javier Vázquez Matilla.

La fórmula para la valoración de las ofertas económicas no es neutra. Hoy más que nunca se hace necesario reflexionar sobre cómo se lleva a cabo su empleo. A ello, se le suma que a pesar de que no se impone legalmente la utilización de una fórmula determinada, ni siquiera la necesidad de utilizar únicamente fórmulas basadas en la linealidad pura, sí existe la exigencia legal de justificar que la fórmula escogida es la correcta¹.

Esta elección, debe implicar, a nuestro entender, la prohibición de las fórmulas que no otorguen la mayor calificación a la oferta más económica o la que más baja realiza, no sean proporcionales, o generen curvas o atenuaciones entre las ofertas que hagan que el esfuerzo entre una oferta que hizo una baja económica considerable no tenga grandes diferencias con una oferta que no efectuó baja alguna.

Han existido resoluciones contradictorias y que alientan, lo que consideramos un uso indebido de las fórmulas. Ejemplo de ello, son:

• las Resoluciones que consienten la posibilidad de incluir umbrales/índices de saciedad: Resoluciones del TACRC 976/2018, 97/2019 y 822/2019. Estima correcta la fórmula por considerar que si existen varios criterios de adjudicación es posible dar mayor puntuación a otros aspectos además del precio, con la ilusoria finalidad de que se desvirtúa la calidad (cuando la redacción del PCAP no le ha querido dar un menor peso a ese factor) y justificándolo en que así se desincentivan ofertas con bajas excesivas o, como dice en algún otro momento, problemas en la ejecución del contrato (para eso está, precisamente, el incidente de las bajas desproporcionadas del art. 149 LCSP). Además de la vulneración del principio de economía en la gestión de recursos públicos, existen otros motivos que aconsejan la no utilización del umbral de saciedad como es la imposibilidad de emplear una fórmula en la que a partir de cierta baja ya no se obtengan más puntos, porque quiebra la regla básica de dar más puntuación en el criterio económico a una oferta más barata frente a otra más cara. Frente a ello, consideramos que puede acudirse a umbrales de temeridad claros y adaptados al tipo de contrato junto con informes que analizan las ofertas temerarias rigurosos o incrementarse las exigencias de solvencia técnica. Lo que no es admisible es que una vez que se han otorgado X puntos se repartan de forma desigual y desproporcionada.
• La fórmula de la linealidad corregida: En este caso, se establece un límite de oferta (baja o importe) el cual, si se alcanza entre las bajas presentadas por los licitadores, se aplica la fórmula lineal sin puntuación inicial anteriormente comentada. Y, en caso contrario, si no se alcanza ese límite, la fórmula se utiliza aplicando como mejor oferta la correspondiente con ese límite fijado.
• La fórmula de la inversa proporcional: Es una de las fórmulas más utilizadas bajo el paradigma de restar valor y agresividad a la puntuación de la oferta económica. En ella se compara la oferta (en euros) de menor importe con la oferta cuya puntuación económica se calcula. Evita que pequeñas diferencias en el precio, supongan grandes diferencias de puntuación, sin embargo al valorar en relación con las demás ofertas presentadas no considera las bajas respecto al precio de licitación.

• Diferentes modalidades de fórmula proporcional directa: Lleva a cabo una operación empleando una proporcionalidad lineal entre el precio (o la baja) y la puntuación otorgada. Las fórmulas lineales mantienen una proporcionalidad directa entre el importe/precio ofertado y la puntuación asignada. En principio parece la más recomendable, pero a pequeñas diferencias existen grandes diferencias en puntuación.
• Las fórmulas multi-lineales: aquellas en las que conforme se incrementa la baja se reduce la cantidad de puntos que se otorgan, esto es, cuanto más esfuerzo realiza el licitador para reducir su precio, menos esfuerzo resulta de la asignación de puntos.
• No Linealidad: la imposibilidad de su uso: En la función no lineal la relación entre la variable dependiente y la independiente varía a lo largo de su dominio, por tanto, la relación entre la puntuación resultante y el precio o baja ofertada no permanece constante para todos los valores de la variable. Un ejemplo claro de este tipo de fórmulas es aquella que valora más a la oferta/baja media de entre todas las presentadas cuya utilización se justificaba en la práctica porque los licitadores realizaban ofertas irracionalmente bajas para luego solicitar modificados o complementarios, por lo que la oferta inicialmente más baja no era finalmente la más económica.

¿Qué requisitos debiera cumplir una fórmula?

• lógica, coherente, clara y sencilla
• atribuir la mayor puntuación a la oferta más barata y la menor a la más cara.
• no debe conllevar umbrales de saciedad en la puntuación que otorga,
• no considerar la baja media para atribuir puntuación,
• que no resulte de la aplicación de la fórmula una reducción significativa en los márgenes entre las ofertas más caras y las más económicas ni tampoco márgenes desproporcionados en la puntuación entre las ofertas con diferencias económicas pequeñas,
• que no permitan obtener un conocimiento anticipado de la puntuación aproximada del licitador.
• Es preferible que las referencias sean establecidas de forma relativa (con referencia a las ofertas recibidas y al precio de licitación) frente a las de forma absoluta, dado que en las fórmulas en las que el licitador puede saber previamente cuál es la puntuación que va a obtener, sin tener en consideración las demás, pueden degenerar en estrategias que lleguen a desvirtuar una correcta concurrencia.

Novedades prácticas recientes.

Desde la diversidad de fórmulas, se ha publicado recientemente por la Dirección General de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña una Instrucción acerca de la aplicación de fórmulas de valoración y puntuación de las proposiciones económicas y técnicas: Directriu 1/2020 Realiza un esfuerzo importante en establecer un "modelo de cálculo de puntuación de ofertas homogéneo para todas las licitaciones de la Generalitat y su sector público, orientado a asegurar una valoración proporcional basada en la mejor relación calidad-precio". Sin embargo, desde la crítica jurídica – económica podemos señalar que:

• Para los procedimientos con varios criterios de valoración establece como regla general acudir a la fórmula lineal la que más claramente respeta la proporcionalidad directa aplicada a la puntuación técnica. Y señala que está fórmula se debe aplicar a cada uno de los criterios de valoración diferentes al precio.
• Para la puntuación económica opta por la aplicación de lo que hemos denominado la fórmula de la linealidad extrema en la que se otorga la totalidad de los puntos a la oferta que ofrece el mejor precio (aunque la diferencia sea pequeña respecto al presupuesto de licitación) y al resto de ofertas les va descontando la proporción existente entre los puntos totales y la diferencia con respecto al precio de licitación. El efecto inmediato es que se reducen significativamente los márgenes de las puntuaciones entre las ofertas más caras y las más económicas, por lo que las ofertas económicas tienen igualmente una relevancia significativamente menor.
• Una de las directrices que contiene la Instrucción es que la oferta económica que no presente baja no puede obtener cero puntos, pero añadimos, sí una puntuación insignificante como se propone en este trabajo.
• Otra tiene que ver con la obtención por parte de la oferta económica más barata de la máxima puntuación posible. Consideramos que esta es una opción que puede ser discutible, pero nos parece adecuada siempre que se guarde la debida proporcionalidad.
• Por otro lado, la fórmula propuesta incorpora un coeficiente (el segundo factor de la multiplicación) que denomina "valor de ponderación, VP" y que suaviza de forma variable (mayor cuanto mayor es el valor de VP) el efecto del menor peso implícito de la oferta económica que inicialmente implica la fórmula propuesta. Este coeficiente es adecuado para modular los efectos extremos anteriores, si bien se señala en la propia Instrucción que el valor habitual de este coeficiente será 1², por lo que mantiene la linealidad extrema en todo su vigor.

Fórmula propuesta

Más allá de la crítica jurídica, consideramos que es necesario, exponer y proponer una fórmula para su uso.

La JCCA de Aragón en su mencionado Informe 6/2014 señala que la fórmula idónea será aquella en la que “escasas diferencias de precio supondrán escasas diferencias de asignación de puntos y se mantendrá la neutralidad del criterio en su aplicación integral.”

Dado que esta premisa es complicada sobre todo porque depende de un factor que a priori no puede ser conocido como el número de licitadores, consideramos que lo ideal es el empleo de una fórmula polivalente que de buenos resultados tanto con pocos como muchos licitadores y que además sea lineal y corrija el “efecto de todo/nada en unos céntimos” introduciendo el valor relativo que la propia baja representase respecto del importe de licitación.

En definitiva, y siendo conocedores de que no existe una fórmula ideal que funcione de forma óptima para todos los casos, nuestra propuesta es a favor de la utilización de una fórmula polivalente del tipo que se menciona a continuación:

Donde:

Pec: se refiere a la puntuación económica, que es la variable dependiente que se calcula a partir de la fórmula propuesta. La cantidad resultante del cálculo de la fórmula es el número de puntos que obtiene el licitador (i) para el criterio de valoración de la oferta económica.

Pmax: es la puntuación máxima dada en el pliego al criterio de valoración de la oferta económica (precio, importe o baja). Su unidad es número de puntos

Nº de ofertas: número de ofertas presentadas

Importe menor oferta: importe mejor oferta en euros

Importe oferta (i): importe en euros de la oferta a calcular

B (i): baja de la oferta a calcular

Bmax: baja máxima realizada por la mejor oferta

Permite aplicar una puntuación económica que pondera mucho más un resultado de linealidad cuando mejor funciona la linealidad, es decir cuando hay muchas ofertas, 5 o más, (segundo sumando) al aumentar el denominador de uno de los factores del primer sumando; y una puntuación económica que pondera más un resultado de proporcionalidad inversa (primer sumando), al ser menor el minuendo de la diferencia del primer factor del segundo sumando, cuando hay pocas ofertas, 4 o menos, es decir cuando mejor funciona este tipo de fórmula.

Se consigue otro efecto positivo con la fórmula propuesta como es el de arrojar una puntuación, insignificante, muy cercana a cero, para el licitador que no presenta baja, sobre todo en el caso de muchas ofertas, que es cuando además más interesa que así sea.

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¹ En extenso abordamos esta materia en la publicación «La valoración de las ofertas económicas en la nueva LCSP. Fórmulas válidas», Carlos LÉRIDA NAVARRO; Francisco Javier VÁZQUEZ MATILLA, Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica especializada en administración local y justicia municipal, Nº. Extra 2, 2020 (Ejemplar dedicado a: Contratos del sector público: escenario 2020).

² Señala la Instrucción que para determinados casos (mano de obra intensiva; alta calidad o complejidad técnica; compra para la innovación; otros supuestos derivados del conocimiento del mercado que puedan afectar al "equilibrio" de la valoración calidad precio) y previa justificación en el expediente se permitan valores de VP superiores a 1, pero nunca a 4..