La participación ciudadana en la actividad, normativa o material, de las Administraciones Públicas es considerada fundamental para la consolidación del Estado democrático complementando al sistema representativo electoral (arts. 9 y 23.1 de la Constitución). Los poderes públicos deben promover las condiciones para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, nos dice el art. 9.2 de la CE.
En el ámbito de la contratación pública (ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, LCSP) hay manifestaciones de ese derecho general a la participación ciudadana con diferente significado: la consulta preliminar del mercado identifica la participación de las empresas como una auténtica necesidad para configurar la mejor decisión administrativa de contratar (art. 115 LCSP) ; el trámite de información pública del estudio de viabilidad y de impacto ambiental está previsto en el ámbito de las concesiones y concretamente en la concesión de obras (art. 247.3 LCSP); también se somete a información pública el anteproyecto de construcción y explotación de las obras (art. 248.3)…
Hay una previsión en la LCSP en la materia que nos ocupa que ha tenido realmente una aplicación casi nula.
Me refiero al segundo párrafo del art. 157.5 (introducido por la enmienda núm. 124 del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea), que en el procedimiento abierto y cuando hay varios criterios de adjudicación nos dice que el órgano competente para la valoración de las proposiciones podrá realizar esa valoración requiriendo cuantos informes técnicos considere precisos y:
“También se podrán requerir informes a las organizaciones sociales de usuarios destinatarios de la prestación, a las organizaciones representativas del ámbito de actividad al que corresponda el objeto del contrato, a las organizaciones sindicales, a las organizaciones que defiendan la igualdad de género y a otras organizaciones para la verificación de las consideraciones sociales y ambientales”.
De acuerdo con el art. 160 LCSP la previsión que comentamos también es de aplicación en el procedimiento restringido. El mismo párrafo figura en el art. 82.7 para la contratación en los sectores especiales regulada mediante Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales.
En cuanto a la contratación pública en los ámbitos de defensa y de seguridad regulada en Ley 24/2011, de 1 de agosto, habrá que acudir al eufemismo del carácter “sensible” de la materia como afirma la directiva 2009/81.
La previsión del art. 157.5 LCSP/2017 de la posibilidad de reforzar el proceso de valoración de ofertas con informes técnicos o de organizaciones sociales o ciudadanas se establece (el subrayado es mío), “cuando para la valoración de las proposiciones hayan de tenerse en cuenta criterios distintos al del precio”. Creo que se trata de una redacción incorrecta: debería haberse dicho cuando hayan de tenerse en cuenta criterios cuya ponderación dependa de un juicio de valor ya que, si son automáticos, no se requiere informe complementario para su aplicación.
Quizás una norma reglamentaria de desarrollo de la LCSP - que no ve la luz -, pudiera precisar mejor el significado del informe emitido por organizaciones sociales y ciudadanas pudiera requerir el órgano encargado de evaluación de las ofertas. Ciertamente, el requerimiento de informe deberá estar acotado a un aspecto concreto de un criterio de adjudicación basado en juicio de valor y no puede suponer que se pida a la organización o agrupación correspondiente una ponderación o puntuación de la oferta presentada por la empresa licitadora. Va de suyo.
El art. 157.5 acota el ámbito de estos informes “…para la verificación de las consideraciones sociales y ambientales”.
El informe que promueve la implicación de las organizaciones ciudadanas y sociales, es un informe técnico pero no por el conocimiento técnico o científico de profesionales especializados en una materia sino que debe entenderse, a mi juicio, como un juicio técnico de carácter social o ciudadano sobre la mejor correspondencia de la o las ofertas en cuanto a lo prescrito en los pliegos reguladores de la licitación acerca de consideraciones ambientales y/o sociales y a partir de la experiencia y conocimiento de la organización consultada. Es un tipo de opinión y de saber, un juicio, que no lo tiene la Administración ni la ciencia o la técnica. Este hilo argumental nos enlazaría con la incapacidad de la Administración de definir el interés general de forma autárquica. El informe deberá requerirse a una organización cuya vinculación societaria con el objeto contractual y el criterio de adjudicación así como las consideraciones sociales y/o ambientales, sea indubitada.
Es un informe emitido desde la óptica de la actividad social de la organización consultada. Por poner un ejemplo gráfico, si se licita una concesión de servicios de recogida de basura no se consultará a una organización social si la tarifa propuesta es coherente con el proyecto financiero de explotación o si el canon ofrecido por la empresa licitadora futura concesionaria es adecuado o u aspecto técnico de la fabricación de la maquinaria ofertada, sino que podría consistir en un informe sobre aspectos que, incorporados en un criterio de adjudicación, pudieran referirse al menor impacto en ruido nocturno en función de horarios, recorridos urbanos, o si el objeto de la prestación fueran servicios complementarios de limpieza en parques y jardines la mesa de contratación o el órgano competente puede considerar conveniente conocer la opinión de la asociación de vecinos del barrio en un aspecto concreto.
No es necesario advertir que el informe no vinculará a la mesa de contratación u órgano competente pero sí puede ofrecerle una información valorativa de las ofertas desde una óptica y sensibilidad que solo esa asociación por su vinculación territorial y ciudadana tiene y que ha de permitir una mejor eficiente valoración de las ofertas.
Se podrán evitar así algunos estropicios que con alguna frecuencia se plantean en fase de ejecución contractual y que evidencian burdos desconocimientos sobre las problemáticas de un terreno donde se piensa construir, un recorrido urbano de un camión que recoge basuras, las necesidades sociales en una zona ajardinada o la ubicación de industrias o negocios…
Creo que daría seguridad jurídica que, aunque el trámite ya esté previsto en la LCSP, el propio pliego de la concreta licitación reitere la posibilidad de emisión de los informes de referencia, aunque no parece razonable que ya antes de conocer las ofertas se estableciera como un trámite que se llevará a efecto sin condiciones. Es una competencia de la mesa de contratación que ejercerá si considera conveniente si bien el órgano de contratación podría indicar a la mesa que precisa de dicho informe al recibir la propuesta de adjudicación (véase art. 150.2: “Una vez aceptada la propuesta de la mesa por el órgano de contratación…”).
En fin, me he animado a aportar este comentario para recordar la virtualidad que en algunos contratos puede tener, especialmente en las Administraciones locales, la aplicación del art. 157.5: contratos de servicios y de concesiones de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos, (gestión de recogida y tratamiento de residuos, gestión de instalaciones deportivas, socorrismo y tantos otros), algunos contratos de obras, etc.
La aplicación del art. 157.5 LCSP puede aumentar la implicación ciudadana en el quehacer de la Administración contratante, consideración política no despreciable.
En fin, la caduca función omnicomprensiva de la Administración como “intérprete único” del interés general puede verse complementada con este instrumento de participación ciudadana además de otros mecanismos ajenos a la contratación pública.
Lo lamentable es que su casi nula utilización es sintomática del agotamiento de las AAPP con la tramitación del procedimiento de contratación pública pese a los avances de la contratación electrónica. La escasez de recursos humanos y la insuficiente profesionalización junto con el miedo a meter la pata en el proceso de valoración de ofertas en un escenario de cierta “inestabilidad” jurídica en esta fase del ciclo contractual crean un escenario propicio contrario a la implementación participación ciudadana en la contratación pública.
