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ObCP - Opinión
¿Son aplicables las previsiones sobre criterios de adjudicación de la Ley de Cambio Climático a todos los contratos de obras?. Otra interpretación es posible
30/05/2022
  1. Introducción El segundo apartado del artículo 31 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (en adelante, LCCTE) contiene un mandato a la Administración General del Estado y al conjunto de organismos y entidades del sector público estatal, para que, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 145.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), en las licitaciones de redacción de proyectos, de contratos de obra o de concesión de obra incluyan, entre los criterios de adjudicación, algunos de los siguientes (en adelante, “criterios de adjudicación de cambio climático”):
    1. Requisitos de máxima calificación energética de las edificaciones que se liciten.
    2. Ahorro y eficiencia energética que propicien un alto nivel de aislamiento térmico en las construcciones, energías renovables y bajas emisiones de las instalaciones.
    3. Uso de materiales de construcción sostenibles, teniendo en cuenta su vida útil.
    4. Medidas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos en las distintas fases del proceso de construcción de obras públicas.
    5. Medidas de adaptación al cambio climático.
    6. Minimización de generación de residuos.
    El art. 145.2 de la LCSP concreta que, cuando la adjudicación de los contratos se realice utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio, ésta se evaluará con arreglo a criterios económicos y cualitativos; los últimos podrán incluir aspectos medio ambientales, vinculados al objeto el contrato, que podrán ser, entre otros, las características ambientales referidas a la reducción del nivel de emisiones de gases de efecto invernadero. Parte de la doctrina1 ha interpretado de forma correcta que dicha obligación resulta de aplicación a la totalidad de contratos de obra, concesión de obra y de redacción de proyectos al considerar que “los contratos a los que se refiere el citado precepto de la LCCTE no pueden lógicamente adjudicarse utilizando sólo el criterio económico. Esta consecuencia es especialmente significativa para los contratos de obras porque la LCSP no los menciona expresamente en su art. 145.3 (“la aplicación de más de un criterio de adjudicación procederá, en todo caso, en la adjudicación de los siguientes contratos…”). Dicho de otro modo, el art. 31.2 LCCTE tiene como efecto adicional la ampliación del listado de contratos incluidos en el art. 145.3 LCSP”. No obstante, junto a la anterior interpretación del art. 31.2 de la LCCTE, del todo defendible, cabe pensar en otra distinta, que lleva a considerar que dicho precepto no sería de aplicación a todos los contratos de obras por las razones que, a continuación, se exponen.
  2. Los apartados segundo y tercero del art. 145 de la LCSP Como se ha dicho, el art. 31.2 de la LCCTE obliga a incluir los criterios de adjudicación de cambio climático, “con sujeción a lo dispuesto en el artículo 145.2” de la LCSP, entre otros, en los contratos de obras. El primer apartado del artículo 145 de la LCSP señala que la adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio. Dicha relación se concreta, como dijimos, en el art. 145.2 de la LCSP, al señalar que la mejor relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos y cualitativos, incluyendo, entre estos últimos, aspectos ambientales referidos a la reducción del nivel de emisión de gases de efecto invernadero; al empleo de medidas de ahorro y eficiencia energética y a la utilización de energía procedentes de fuentes renovables durante la ejecución del contrato; y al mantenimiento o mejora de los recursos naturales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. Los criterios cualitativos deberán ir acompañados de un criterio relacionado con los costes el cual, a elección del órgano de contratación, podrá ser el precio o un planteamiento basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 de la LCSP. Junto a lo anterior, el primer apartado del artículo 146 de la LCSP permite, aunque con carácter residual, utilizar sólo un criterio de adjudicación. Y asi señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados primero y tercero del artículo 145, cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, este deberá estar relacionado con los costes, pudiendo ser el precio o un criterio basado en la rentabilidad. Por su parte, el art. 145.3 de la LCSP concreta los contratos en los que procederá "en todo caso", la aplicación de más de un criterio de adjudicación, entre los que no se hayan expresamente los contratos de obras2. Si se encuentran, por el contrario, los de concesión de obra3 o los contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los contratos de redacción de proyectos4, que parecen tratarse de prestaciones de carácter intelectual (DA 41ªLCSP), como los servicios de ingeniería y arquitectura,(..) en los que el precio no podrá ser el único factor determinante de la adjudicación5. Así pues, el debate sobre la aplicación en todo caso o no del art. 31.2 de la LCCTE se plantea sólo en relación con los contratos de obras, respecto a los cuales, entendemos, se puede pensar en otra interpretación más amplia que excluiría de la citada aplicación a aquellas licitaciones en las que no se incorporen como criterios de adjudicación criterios cualitativos (el art. 145.2 LCSP se refiere a que "Los criterios cualitativos que establezca el órgano de contratación para evaluar la mejor relación calidad-precio podrán incluir aspectos medioambientales (...)”); es decir, aquellos que solo incorporen como criterio de adjudicación el precio. Esto es, con respecto al citado precepto caben dos interpretaciones. Una, ya comentada, que defiende que los contratos de obras ya no se pueden adjudicar solo con un criterio económico; y otra, que no lo entiende así, como a continuación se explica. Los criterios de adjudicación de cambio climático parecen ser, o bien una repetición de algunos de los previstos como criterios cualitativos de carácter ambiental (sería el caso, a título de ejemplo, de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero), o bien la concreción de alguno (sería el caso, por ejemplo, del aislamiento como medida de ahorro y eficiencia energética), o bien, por último, de carácter novedoso, como las medidas de adaptación al cambio climático (no en vano el art. 145.2 de la LCSP no tiene carácter limitativo, sino puramente enunciativo, de ahí que utilice al referirse a los criterios cualitativos los términos “entre otros”). La naturaleza cualitativa de estos criterios hace que el mandato del art. 31.2 de la LCCTE de incluir “algunos de los siguientes criterios” pueda no ser entendido como que en los contratos de obras siempre se deben utilizar más de un criterio de adjudicación.; sino que, por el contrario, cuando se utilicen criterios de adjudicación cualitativos, al menos deberán incorporarse dos de los denominados criterios de cambio climático. Y es que si ese hubiera sido el deseo del legislador, bastaba con haber modificado el artículo 145.3 de la LCSP en el sentido de añadir una nueva letra que incluyera como contratos en los que procederá la utilización de más de un criterio de adjudicación a los contratos de obras; sin embargo, el legislador ha optado por obligar al sector público estatal a incluir los citados criterios de cambio climático, pero “con sujeción a lo dispuesto en el art. 145.2” de la LCSP, que incluye entre otros criterios cualitativos los de naturaleza ambiental arriba comentados (reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, medidas de eficiencia energética, etc.); de ahí, que parezca más adecuado considerar que los criterios de adjudicación de cambio climático sólo se deberán incluir en aquellas licitaciones de contratos de obras que incluyan criterios cualitativos y económicos.
  3. A modo de conclusión Siguiendo la anterior interpretación, no sería necesario incluir los criterios de adjudicación de cambio climático del art. 31.2 de la LCCTE en los contratos de obras que solo se adjudiquen aplicando un único criterio de adjudicación, lo que sucederá efectos prácticos, en mayor medida pero no exclusivamente, en la gran parte de los que se tramiten como contrato menor6 así como en aquellos que se tramiten a través de procedimiento supersimplificado o simplificado abreviado del art. 159.6 LCSP (los de valor estimado inferior a 80.000 euros), ya que solo se admiten criterios automáticos (fórmulas) y el precio es la fórmula más utilizada.

 

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*Este trabajo refleja exclusivamente la opinión de su autora y no, necesariamente, la del Banco de España

1 LAZO VITORIA, X. Habemus Ley de Cambio Climático. http://www.obcp.es/opiniones/habemus-ley-decambio-climatico.

2 Cosa distinta es que se pudiera encuadrar en otra categoría del precepto como es el caso de la letra h) “Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en cuya adjudicación se valorarán condiciones ambientales mensurables, tales como el menor impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energía y de los materiales, el coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos".

3 Letra e).

4 DA 41ª LCSP.

5 Letra g).

6 Piénsese que en el caso de los contratos menores, además, ni siquiera es necesaria la presentación de ofertas. (por todos, informe JCCAE 8/20).

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