La Sentencia de la sección segunda de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo, de 23 de junio de 2020, recurso 283/2018, ha vuelto a incidir en la cuestión de la naturaleza del precio que abonan los usuarios por la prestación de servicios públicos, en este caso por la prestación indirecta de servicios en centros deportivos y casas de baños.

El supuesto de hecho que dio origen al conflicto judicial fue el siguiente. El Pleno del Ayuntamiento de Madrid modificó un acuerdo plenario anterior para el establecimiento de los precios públicos por la prestación de servicios en centros deportivos y casas de baño. El acuerdo fue impugnado por AQA WELLNESS SL, entidad privada que gestionaba mediante contrato de concesión de obra pública un centro deportivo. El recurso se fundó en el incumplimiento de los artículos 26,2 de la ley 8/1989 de 13 de abril de tasas y precios públicos y 44 del texto refundido de la ley de haciendas locales, RDL 2/2004. Según estos preceptos el acuerdo municipal debería ir acompañado de un informe técnico económico que justificara la reducción del precio a cobrar a los usuarios y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes derivados de esta modificación.

Para la entidad recurrente este Informe es exigible para todos los precios vinculados a la prestación de servicios públicos, ya fueran los relativos a centros deportivos de gestión directa como los casos de gestión indirecta. A ello añadió la recurrente que la reducción del importe de los precios públicos tendría un impacto económico en su actividad prestación y por ello, de acuerdo con lo dispuesto en las normas citadas, debía ser calculado y dotado presupuestariamente.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó el recurso mediante sentencia de 31 de octubre de 2017 al entender que el estudio económico financiero debía llevarse a cabo tanto en relación a los precios relativos a servicios gestionados directamente, como en relación a los centros gestionados de forma indirecta. Para el TSJ este estudio constituye un requisito sustancial y no meramente formal. También consideró imperativo el cálculo del efecto económico de la reducción de precios y su previsión presupuestaria.

Recurrida la sentencia del TSJ en casación , la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se concreta en los siguientes términos:”dilucidar si, para aquellos servicios prestados en centros deportivos y casas de baños de gestión indirecta, la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios debe ir acompañada, en cumplimiento de los artículos 26,2 de la ley 8/1989 de 13 de abril de tasas y precios públicos y 44 del texto refundido de la ley de haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes. En particular, si dicho informe debe incluir todos los costes, directos a indirectos, que la reducción de los precios conlleva, con la consiguiente cobertura presupuestaria de los mismos”.

En definitiva, la cuestión de interés casacional se concreta en determinar la naturaleza del precio que abona el usuario de un centro deportivo municipal gestionado de forma indirecta, pues de ello depende que se deba aplicar o no lo dispuesto en la ley 8/1983 de tasas y precios públicos y el RDL2/2004, ley de haciendas locales.

Centrado de esta forma el tema objeto de la sentencia de casación, el Tribunal Supremo enmarca su reflexión en la histórica polémica sobre la naturaleza jurídica de las contraprestaciones para hacer frente a la financiación de los servicios públicos. Con este fin expone de forma ordenada, completa y precisa la evolución normativa y jurisprudencial en torno a la distinción entre potestad tributaria y tarifaria. Cuestión que para el Tribunal Supremo ha quedado cerrada con lo dispuesto en la ley de contratos del sector público 9/2017 y las modificaciones introducidas en normas tributarias, así como en recientes pronunciamientos jurisprudenciales como la STC 63/2019 de 9 de mayo o la STS de 25 de junio de 2019, rec. Casación 5108/2017.

Para el Tribunal Supremo ya no cabe cuestionar que en los casos de gestión indirecta de los servicios o cuando los mismos son prestados por entidades mercantiles de capital público, las prestaciones que deben abonar los usuarios de forma coactiva pueden ser prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario. A lo que cabe añadir que la administración titular del servicio puede optar por retribuir al concesionario por una tarifa (prestación patrimonial de carácter publico de naturaleza no tributaria) o mediante una retribución de la propia administración o por una combinación de ambas formas. Pero en todo caso, el pago que realiza el usuario directamente al concesionario en estos supuestos no es una tasa, no es un tributo. Por último debe señalarse que si estamos ante una prestación patrimonial de carácter público, aunque no posea naturaleza tributaria, rige el artículo 31,3 de la CE y, por tanto, se debe respetar el principio de reserva de ley. Reserva de ley que para el Tribunal Supremo se respeta ya que la legislación contempla este modo de gestión y la retribución mediante tarifas.

Pero lo relevante de la sentencia que comentamos es que añade una nueva categoría de precio que paga el usuario al concesionario o a una empresa privada de capital público. Junto a la posibilidad de que se trate de una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria, si el precio que se abona no tiene carácter coactivo, estaremos ante un precio privado.

El Tribunal Supremo construye esta nueva figura al destacar que la naturaleza de las prestaciones a abonar para la recepción de un servicio público debe tener en cuenta dos elementos, la forma de gestión del servicio y su coactividad. Si hasta ahora se había atendido de forma exclusiva al primer elemento, hay que introducir un segundo elemento, la coactividad, un segundo elemento que el propio Tribunal reconoce que no es de fácil precisión jurídica.

La forma de gestión del servicio (directa o indirecta o por empresa privada de capital público) determina que en el primer caso lo que abona el usuario sea una tasa, una prestación de naturaleza tributaria, mientras que en los dos otros casos estaremos ante una tarifa, una prestación que se fija por la administración en ejercicio de su potestad tarifaria. Pero el elemento de la coactividad añade una ulterior categoría dentro de los dos últimos supuestos, supuestos en los que se habla de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias. Si lo que abona el usuario tiene carácter coactivo (la constitución de la obligación es obligatoria o el servicio requerido es indispensable para la vida humana), estaremos ante una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, pero si el precio que abona el usuario no es coactivo, en este caso este precio debe considerarse un precio privado. El precio privado existe si el servicio público se presta de forma indirecta o por empresa privada de capital público y además se trata de un precio no coactivo.

En este último supuesto, afirma el Tribunal Supremo , esto es, cuando el servicio lo presta el concesionario en régimen de voluntariedad, “ la contraprestación recibida no puede ser más que un precio privado, surgido entre la relación de la entidad privada que lo gestiona y el interesado, que se desarrolla en el ámbito del derecho privado, ajeno, por tanto, a la consideración de ingreso público. Precio privado que intervenido en su caso, es fijado por la administración para remunerar al prestador del servicio, de claro matiz contractual y vinculado al objeto del servicio”.

Esta construcción dogmática permite al Tribunal Supremo resolver el caso objeto del recurso estimando el recurso de casación.

El Tribunal Supremo entiende que el precio que abona el usuario al concesionario, AQA WELLNESS, para poder acceder al centro de deporte no es un precio coactivo. Para llegar a esta conclusión puede entenderse que la realización de ejercicio en un centro deportivo no es una necesidad básica de la vida personal, pero además resulta que existe una amplia oferta de centros públicos y privados en los que llevar a cabo esta actividad, siendo además relevante, este es el criterio que destaca el Tribunal Supremo, que este servicio no se presta en régimen de monopolio por el ente municipal. Por tanto, no estamos ante un servicio coactivo, como lo es el de suministro de agua, en cuyo caso se paga una tarifa como prestación patrimonial de carácter público no tributaria, sino ante un servicio en el que el precio que abona el usuario es un precio privado.

Se llega así al fallo de la sentencia. El precio que fija el Ayuntamiento de Madrid respecto a los servicios de AQA WELLNESS es un precio privado que se ingresa en la cuenta privada del concesionario, y que no debe considerarse prestación patrimonial de carácter público. Se afirma que “los precios privados , incluso regulados, con la configuración vista, no constituyen ingresos públicos, son una contraprestación que satisface el usuario por el servicio que se le presta e ingresa directamente en la cuenta del concesionario, no tienen, no pueden tener por su naturaleza y función, incidencia presupuestaria, por más que de producir la actuación administrativa con la modificación de los precios públicos un desequilibrio financiero en la concesión, el concesionario pueda instar su corrección por los mecanismos que estén previstos dentro de la relación contractual”.

La consecuencia es la estimación del recurso y la afirmación que en el caso de precios privados el acuerdo que establezca una reducción de los precios no precisa el Informe ni la constancia presupuestaria del complemento a satisfacer por la administración que exigen la ley de tasas y precios públicos y la ley de haciendas locales. Un precio privado por la prestación de un servicio mediante una forma de gestión indirecta, percibido directamente por el concesionario, no tiene relevancia presupuestaria a los efectos de su inclusión en el informe técnico económico preceptivo, cuando se produce una reducción de los precios públicos, sin perjuicio de que si la actuación administrativa supone una alteración de los términos contractuales se puedan poner en marcha los mecanismos para recobrar el equilibrio financiero de la concesión. Se deja claro que al ser un precio privado no es de aplicación la normativa tributaria y presupuestaria, ni sus garantías formales y sustantivas. En este caso la garantía del concesionario que ve reducidos los precios que puede cobrar al usuario se encuentra en la teoría del equilibrio económico contractual. Otra consecuencia, que no menciona la sentencia, es que no será aplicable el principio de reserva legal del artículo 31,3 al no estar ante una prestación patrimonial de carácter público. También hay que señalar que la falta del informe técnico económico no exime a la administración de motivar suficientemente la razón del contenido de su acuerdo por el que se reducen los precios a cobrar por el concesionario.

De este modo, las exigencias de la normativa tributaria en el momento de la modificación a la baja del precio que debe abonar el usuario, el informe económico y la previsión presupuestaria de la previsible compensación, desparecen, y la garantía del concesionario ante esta reducción de precios se remite a la legislación contractual.

Un último apunte. Si la sentencia estima el recurso y afirma que en el caso de precios privados, esto es, precios no coactivos, no es preciso el Informe ni la constancia presupuestaria de la reducción acordada, se debe deducir que en el caso de los precios coactivos, esto es, las tarifas que debe cobrar el concesionario o la empresa privada de capital municipal y que son prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza no tributaria, estas exigencias si deben mantenerse.